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안건번호 19-0694

회신일자 2019-12-24

1. 질의요지

  이미 준공된 산업단지(각주: 단일기업이 입주한 산업단지로서 기업소유의 토지를 개발하는 경우가 아닌 것을 전제함.) 안에 있는 부지에 해당 산업단지개발사업의 시행자(이하 “사업시행자”라 함)인 동시에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함)에 따른 민간공원추진자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자를 말함(공원녹지법 제16조제3항 참조).)인 자가 같은 법 제21조에 따라 도시공원을 설치하고 공원면적의 70퍼센트 이상을 공원관리청에 기부채납한 경우,

 가. 같은 법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하고 남은 부지에 대하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제13조의4제1항 각 호 외의 부분에 따라 산업단지개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 변경함으로써 지가상승이 발생하면 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수 있는지?

 나. 개발계획의 승인권자는 사업시행자인 민간공원추진자로 하여금 기부채납한 도시공원 안에 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로서 지하주차장(각주: 독립된 시설로서의 주차장을 말하며, 이하 같음.)만을 별도로 설치하게 할 수 있는지?

2. 질의배경

  대구광역시와 민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 그 회신내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

 가. 질의 가에 대하여

  이 사안의 경우 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수 없습니다.

 나. 질의 나에 대하여

  이 사안의 경우 개발계획의 승인권자는 사업시행자인 민간공원추진자로 하여금 기부채납한 도시공원 안에 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로서 지하주차장만을 별도로 설치하게 할 수 없습니다.

4. 이유

 가. 질의 가에 대하여

  산업입지법은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있고, 공원녹지법은 도시에서의 공원녹지의 확충ㆍ관리ㆍ이용 및 도시녹화 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성하여 건전하고 문화적인 도시생활을 확보하고 공공의 복리를 증진시키는 것을 목적(제1조)으로 하고 있는바, 산업입지법과 공원녹지법은 입법목적을 달리하며 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 볼만한 규정도 없으므로 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우 양 법이 모두 적용된다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결례 참조)

  그런데 공원녹지법 제21조의2제1항 각 호 외의 부분에서는 민간공원추진자가 공원면적의 70퍼센트 이상에 해당하는 도시공원을 기부채납하는 경우로서 일정 기준을 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 “비공원시설”이라 함)을 설치할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 민간공원추진자에게 공원조성면적 일부에 민간 상업시설 등 비공원시설을 설치할 수 있도록 허용함으로써 장기 미집행된 도시공원 조성문제를 해소하기 위한 규정(각주: 2009. 12. 29. 법률 제9860호로 개정될 당시 국회 심사보고서(p.19 ∼ p.23) 참조)입니다.

  그리고 산업입지법 제13조의4제4항 본문에서는 개발계획을 변경하거나 실시계획을 수립하여 지가상승 차액이 발생하는 경우에 승인권자가 사업시행자로 하여금 산업단지에 필요한 공공시설을 설치하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 민간 사업시행자가 산업단지 개발 과정에서 얻게 된 개발이익의 일부를 공공의 이익으로 환원시키기 위한 규정(각주: 법제처 2018. 7. 16. 회신 18-0217 해석례 참조(해석 대상 규정인 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조의2제3항은 산업입지법이 2018. 6. 12. 법률 제15679호로 일부개정 되면서 법률로 상향하여 제13조의4제4항으로 규정됨))으로 다른 법률에 따라 기부채납한 공공시설이 있는 경우 해당 공공시설을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 하는 공공시설로 보도록 하는 등의 규정은 두고 있지 않습니다.

  이와 같이 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 도시공원을 기부채납하는 것은 남은 부지를 개발할 수 있기 위한 선행 조건이고, 산업입지법 제13조의4제4항에 따라 개발계획 승인권자가 사업시행자에게 공공시설을 설치하게 하는 것은 사업시행자가 산업단지 개발 과정에서 얻게 된 개발이익의 일부를 공공의 이익으로 환원시키기 위한 사후 조치로 이 사안의 경우 도시공원을 기부채납하고 남은 부지에 대해 개발계획을 변경함으로써 지가상승이 발생하고 그 일부를 공공시설로 설치하게 하는 것이므로, 개발계획의 변경 전에 이미 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수는 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

  산업입지법상 개발계획의 변경이나 실시계획의 수립으로 지가상승이 발생한 경우 지가상승차액의 일정 범위 내에서 사업시행자로 하여금 설치하게 할 수 있는 공공시설의 범위에 사업시행자가 기부채납한 시설 등을 추가할 정책적 필요가 있다면, 그 범위를 조정하여 분명하게 규정할 필요가 있습니다.

 나. 질의 나에 대하여

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 산업입지법 제13조의4제4항 본문에서는 산업단지개발계획 승인권자가 개발계획의 변경으로 인하여 발생하는 지가상승차액의 100분의 50 범위에서 사업시행자로 하여금 같은 법 “제33조에 따른 도로, 공원, 녹지 등 산업단지에 필요한 공공시설”을 설치하게 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 해당 규정에 따라 개발계획 승인권자가 사업시행자에게 설치하도록 할 수 있는 공공시설의 범위는 산업입지법 제33조에 따른 공공시설로 제한하여 해석해야 합니다.

  그런데 산업입지법 제33조제1항에서는 “도로, 공원, 녹지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설”이라고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제31조제1항에서는 공공시설의 범위를 산업단지의 진입도로 및 간선도로(제1호), 산업단지안에 보존할 녹지 및 공원(제2호), 용수공급시설ㆍ하수도시설ㆍ전기시설ㆍ통신시설ㆍ공공폐수처리시설 및 폐기물처리시설(제3호), 산업입지법 제26조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 공공시설(각주: 산업입지법 제26조의 위임에 따라 공공시설의 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 제24조의4제1항 각 호에서도 도로, 공원, 광장, 하천, 녹지, 수도, 하수도, 유수지시설 및 방조설비만을 규정하여 주차장은 해당하지 않음.)(제4호) 등을 각각 열거하여 규정하고 있는데, 독립된 시설로서의 주차장 시설은 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 것이 문언 상 명백하므로 개발계획의 승인권자는 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 지하주차장만을 별도로 설치하게 할 수는 없습니다.

<관계 법령>

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」
제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례) ① 민간공원추진자가 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말한다)하는 경우로서 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 "비공원시설"이라 한다)을 설치할 수 있다.
   1. ∼ 4. (생  략)
  ② ∼ ⑬ (생  략)

「산업입지 및 개발에 관한 법률」
제13조의4(준공된 산업단지의 개발행위에 관한 특례) ① 준공된 산업단지에서 개발행위는 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산업단지개발계획을 변경하지 아니하고 실시계획을 수립하여 산업단지지정권자의 승인을 받아 할 수 있다.
   1. 산업단지 지정면적의 변경(실체 측량결과에 의한 정정은 제외한다)
   2. 주요 유치업종 변경(토지이용계획이 변경되거나 기반시설의 용량이나 면적이 증가되는 경우에 한한다)
   3. 토지이용계획상 각 시설별 면적의  100분의 10 이상의 변경(누적 변경의 합이 100분의 10 이상인 경우를 포함한다)으로서 변경되는 면적이 다음 각 목에  해당하는 면적 이상인 경우
    가. 국가산업단지 및 일반산업단지: 3만제곱미터
    나. 도시첨단산업단지 및 농공단지: 1만제곱미터
   4. 토지이용계획상 변경되는 면적이 산업단지의 면적 또는 각 시설별 면적의 100분의 50 이상인 경우
   5. 너비 15미터 이상인 도로의 신설 또는 폐지
   6. 국토교통부장관이 정하는 시설의 규모나 용량의 100분의 50이상의 변경(누적 변경의 합이 100분의 50 이상이 되는 경우를 포함한다)
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 제16조제1항제2호의2 및 제3호부터 제6호까지의 사업시행자가 제1항에 따라 개발계획을 변경하거나 실시계획을 수립하는 경우 각 계획의 승인권자는 개발계획의 변경 또는 실시계획의 수립으로 인하여 발생하는 지가상승 차액의 100분의 50 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업시행자로 하여금 제33조에 따른 도로, 공원, 녹지 등 산업단지에 필요한 공공시설을 설치하게 할 수 있다. 다만, 단일기업이 입주한 산업단지로서 기업소유의 토지를 개발하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ⑤ (생  략)

제33조(시설 부담) ① 실시계획승인권자는 사업시행자에게 도로, 공원, 녹지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설을 설치하게 하거나 녹지를 보존하게 할 수 있다.
  ② ～ ⑤ (생  략)

「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 
제31조(시설 부담) ①법 제33조제1항에서 "대통령령으로 정하는 공공시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
   1. 산업단지의 진입도로 및 간선도로
   2. 산업단지안에 보존할 녹지 및 공원(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호의 규정에 의한 도시ㆍ군계획시설로 결정된 것을 말한다)
   3. 용수공급시설ㆍ하수도시설ㆍ전기시설ㆍ통신시설ㆍ공공폐수처리시설 및 폐기물처리시설
   4. 법 제26조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 공공시설
   5. 산업단지의 환경 개선 및 산업단지 입주기업 근로자의 생활 편의 향상을 위하여 산업단지 인근에 설치하는 녹지, 공원 및 공공ㆍ문화체육시설
  ② ～ ⑧ (생  략)

관계법령
 -  산업입지 및 개발에 관한 법률 제13조의 4

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안건번호 13-0412

회신일자 2013-11-13

1. 질의요지

  「주택법」 제47조제1항, 같은 법 시행령 제63조제2항, 같은 법 시행규칙 제26조 및 별표 5에서는 장기수선계획의 수립기준을 규정하고 있는데, 지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우에 대하여는 명시하고 있지 아니한바,

  지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우에도 「주택법」 제47조제1항, 같은 법 시행령 제63조제2항, 같은 법 시행규칙 제26조 및 별표 5에 따른 장기수선계획의 수립대상에 포함할 수 있는지?

3. 회답

  지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우 「주택법」 제47조제1항, 같은 법 시행령 제63조제2항, 같은 법 시행규칙 제26조 및 별표 5에 따른 장기수선계획 수립대상에 포함할 수 있습니다.

4. 이유

  「주택법」 제47조제1항 및 같은 법 시행령 제63조제2항에 따르면 300세대 이상의 공동주택 등을 건설·공급하는 사업주체 또는 리모델링을 하는 자는 당해 공동주택의 건설에 소요된 비용을 감안하여 국토교통부령이 정하는 바에 따라 그 공동주택의 공용부분에 대한 장기수선계획(이하 “장기수선계획”이라 함)을 수립하여 사용검사를 신청할 때에 사용검사권자에게 제출하고, 사용검사권자는 이를 공동주택의 관리주체에게 인계하여야 하며, 「주택법」 제47조제2항 및 같은 법 시행규칙 제26조제2항에 따르면 입주자대표회의와 관리주체는 장기수선계획을 3년마다 조정하되, 주요시설을 신설하는 등 관리여건상 필요하여 전체 입주자 과반수의 서면동의를 얻은 경우에는 3년이 경과하기 전에 조정할 수 있고, 이 경우 입주자대표회의와 관리주체는 「에너지이용 합리화법」 제25조에 따라 산업통상자원부장관에게 등록한 에너지절약전문기업이 제시하는 에너지절약을 통한 주택의 온실가스 감소를 위한 시설 개선 방법을 반영할 수 있으며, 수립 또는 조정된 장기수선계획에 따라 주요시설을 교체하거나 보수하여야 합니다.
  그런데, 장기수선계획의 수립기준을 규정하고 있는 「주택법 시행규칙」 제26조제1항 및 별표 5에서는 지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우에 관하여는 명시하고 있지 아니한바, 이 사안에서는 지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우에도 「주택법」 제47조제1항, 같은 법 시행령 제63조제2항, 같은 법 시행규칙 제26조 및 별표 5에 따른 장기수선계획의 수립대상에 포함할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
  살피건대, 「주택법 시행규칙」 별표 5의 제3호사목에 따르면 옥외전등을 LED 보안등으로 적용하여 부분수리하거나 전면교체할 경우에는 장기수선계획에 반영할 것을 규정하고 있는바, 이는 LED 보안등의 경우 그 교체 및 보수 비용이 적지 아니하므로, 공동주택의 주요시설에 대한 안정적 수선 및 관리를 위하여 장기수선충당금을 사용하도록 규정한 것으로 보이므로, 이와 유사한 지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 것도 이와 달리 볼 이유가 없다고 할 것입니다.
  또한, 「주택법」 제47조제2항 및 같은 법 시행규칙 제26조제2항 전단에 따르면 입주자대표회의와 관리주체는 장기수선계획을 3년마다 조정하되, 주요시설을 신설하는 등 관리여건상 필요하여 전체 입주자 과반수의 서면동의를 얻는 경우에는 3년이 경과하기 전에 조정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이미 장기수선계획을 작성하여 수립하였음에도 사정변경으로 인하여 이를 조정할 수 있다고 규정한 것은 장기수선계획 수립대상의 범위를 「주택법 시행규칙」 별표 5에 규정된 것에 한정하지 않음을 전제로 한다고 봄이 합리적이라고 할 것이며, 같은 법 시행규칙 제26조제2항 후단에서는 입주자대표회의와 관리주체는 일정한 에너지절약전문기업이 제시하는 에너지절약을 통한 주택의 온실가스 감소를 위한 시설 개선 방법을 장기수선계획에 반영할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 점을 고려해 볼 때 지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우도 장기수선계획 수립대상에서 배제된다고 단정할 수 없다고 할 것입니다.
  나아가, 장기수선계획은 공동주택의 공용부분에 대한 것으로서, 「주택법」 제51조제1항에 따르면 이러한 공동주택의 주요 시설의 교체 및 보수에 필요한 장기수선충당금은 해당 주택의 소유자로부터 징수하여 적립하는 것인 점, 「주택법 시행령」 제63조제2항에서는 장기수선계획을 수립함에 있어 당해 공동주택의 건설에 소요된 비용을 감안하여야 한다고 규정하고 있는 점, 장기수선계획은 공동주택의 주요시설에 대해 안정적 수선 및 보수를 함으로써 공동주택의 기능 저하와 노후화를 방지하여, 주택의 수명 단축 방지로 인한 주택 소유자의 손실을 절감하고, 거주자의 주거안정을 도모하는 것을 목적으로 하는 점 등에 비추어, 장기수선계획의 수립 및 조정 대상은 위 주택법령의 취지 및 「주택법 시행규칙」
 별표 5의 규정 등을 종합적으로 판단하여야 할 것입니다.
  만약, 공동주택의 공용부분에 대한 것으로서 위와 같은 주요시설임에도 「주택법 시행규칙」 별표 5에 규정되지 않았다는 이유만으로 이와 관련한 교체 및 보수를 장기수선계획에 반영하여 장기수선충당금을 사용하는 것이 불가능하다면, 그 비용은 특별한 사정이 없는 한 입주자 및 사용자가 납부하는 관리비에서 충당할 수밖에 없으므로, 사용자, 즉 임차인 등에게 비용을 전가하는 결과를 초래하고, 위 주요시설의 공사시기에 따라 임차인 등 비용의 부담자가 달라진다는 점에서 장기수선계획 및 장기수선충당금 제도의 취지에 반한다고 할 것입니다.
  따라서 지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우 「주택법」 제47조제1항, 같은 법 시행령 제63조제2항, 같은 법 시행규칙 제26조 및 별표 5에 따른 장기수선계획 수립대상에 포함할 수 있습니다.

※ 법령정비의견
  「주택법 시행령」 제63조제2항, 같은 법 시행규칙 제26조제1항 및 별표 5에서는 장기수선계획의 수립기준을 규정하고 있으나, 지하주차장 전등을 LED 전등으로 전면교체하는 경우에도 같은 규정에 따라 장기수선계획 수립대상에 포함할 수 있는지 여부에 대하여 혼동의 소지가 있으므로, 같은 규정에 따른 장기수선계획의 수립대상이 예시적인지 여부를 명확히 할 필요가 있다고 할 것입니다.

관계법령
  - 주택법 시행규칙 제26조
  - 주택법 시행령 제63조
  - 주택법 제47조
  - 주택법 시행규칙 제5조