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안건번호 19-0426

회신일자 2019-12-27

1. 질의요지

  조합설립추진위원회 위원장(이하 “추진위원장”이라 함) 또는 사업시행자가 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제27조제4항제2호에 따른 정비사업비(각주: 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용을 말함.)로 사용할 자금을 마련하기 위해 금융회사 등과 대출계약을 체결하는 경우, 해당 대출계약은 같은 법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약에 포함되는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 해당 대출계약은 도시정비법 제29조제1항의 적용을 받는 계약에 해당하지 않는다는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 추진위원장 또는 사업시행자가 금융회사 등과 체결하는 대출계약은 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약에 포함되지 않습니다.

4. 이유

  도시정비법 제29조제1항 본문에서는 추진위원장 또는 사업시행자는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 하면서 해당 계약에는 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다고 규정하여 계약의 범위를 한정하고 있지 않습니다.

  그런데 도시정비법 제45조제1항제2호에서는 자금의 차입과 그 방법·이자율 및 상환방법에 관한 사항은 총회(각주: 조합에 두는 조합원으로 구성되는 총회를 말함(도시정비법 제44조 참조).)의 의결을 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제95조제3항에서는 국가 또는 지방자치단체는 시장·군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며(도시정비법 제2조제11호다목 참조), 이하 같음.)이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 융자하거나 융자를 알선할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제126조에서는 정비사업의 원활한 수행을 위한 도시·주거환경정비기금(이하 “정비기금”이라 함)의 설치에 대해 규정(제1항)하면서 정비기금의 사용이 허용되는 용도 중 하나로 추진위원회의 운영자금 대여(제3항제1호다목)를 규정하여, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출의 경우 “자금의 차입”, “융자” 또는 “대여”라는 용어를 사용하고 있습니다.

  또한 계약의 방법을 제한하고 있는 도시정비법 제29조제1항은 2017년 8월 9일 도시정비법이 법률 제14857호로 일부개정되면서 종전에는 시공자 및 정비사업전문관리업자를 선정하는 경우에만 경쟁입찰의 방법에 따르도록 규정하고 있었던 것을, 정비사업을 시행하는 조합의 임원이 용역업체로부터 금품을 받는 등의 비리행위를 하는 것을 막고 정비사업의 투명성을 개선하기 위하여 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함하는 계약에 대해 일반경쟁의 원칙을 따르도록 개정한 것입니다.(각주: 2017. 8. 9. 법률 제14857호로 일부개정되어 2018. 2. 9. 시행된 도시정비법 개정이유ㆍ주요내용 및 2016. 11. 22. 의안번호 제2003777호로 발의된 도시정비법 일부개정법률안 국토교통위원회 심사보고서 참조)

  그런데 정비사업비 조달을 위한 대출의 경우 위에서 살펴본 바와 같이 차입 방법이나 이자율 등에 대해 총회의 의결을 거치도록 하여 조합원의 의사로 결정할 수 있는 절차를 마련하고 있어 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부치지 않는다고 하더라도 정비사업의 투명성을 개선하려는 같은 규정의 입법취지에 반한다고 보기 어렵습니다.

  아울러 도시정비법에서는 위에서 살펴본 바와 같이 국가나 지방자치단체로부터의 융자나 대여의 방법도 가능하도록 규정하고 있고, 실무상 정비사업의 추진 과정에서 정비기금 또는 금융회사로부터 자금을 차입하는 것이 어려워 정비사업전문관리업자(각주: 도시정비법 제102조에 따라 정비사업전문관리업 등록을 한 자를 말함.) 및 해당 정비사업의 시공자 또는 설계자 등을 통해 자금을 차입하는 경우가 있음을 고려할 때, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출계약을 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약으로 본다면 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 것이 현실적으로 불가능하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  도시정비법 제29조제1항이 적용되는 계약의 범위가 보다 명확해질 수 있도록 법령을 정비할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

「도시 및 주거환경정비법」
제27조(재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자) ① ∼ ③ (생  략)
  ④ 제1항제3호에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법으로 한다. 이 경우 동의서에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다.
   1. (생  략)
   2. 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 "정비사업비"라 한다)
   3. ∼ 6. (생  략)
  ⑤ (생  략)

제29조(계약의 방법 및 시공자 선정 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(청산인을 포함한다)는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약(공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다. 이하 같다)을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약규모, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우에는 입찰 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)으로 할 수 있다.
  ② ～ ⑨ (생  략)

제45조(총회의 의결) ① 다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다.
   1. (생  략)
   2. 자금의 차입과 그 방법ㆍ이자율 및 상환방법
   3. ～ 13. (생  략)
  ② ～ ⑦ (생  략)

제95조(보조 및 융자) ①·② (생  략)
  ③ 국가 또는 지방자치단체는 시장ㆍ군수등이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있다.
  ④～ ⑥ (생  략)

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 29

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안건번호 18-0760

회신일자 2019-03-07

1. 질의요지

  「도시 및 주거환경정비법」 제74조제1항에 따라 관리처분계획의 인가를 받은 후 세대수 또는 주택규모가 달라지는 내용으로 사업시행계획인가의 변경(경미한 사항의 변경이 아님)이 이루어지고 변경된 내용의 주택으로 배분받는 것을 원하지 않는 조합원들이 있는 경우, 사업시행자는 같은 법 제72조제4항에 따라 분양공고 등의 절차를 다시 거쳐야 하는지?

2. 질의배경

  민원인은 00재개발사업의 조합원으로 변경된 사업시행계획의 내용에 따라 달라진 주택규모로 배분받는 것을 원하지 않아서 다시 분양신청을 하고자 하는데, 조합에서는 재분양신청 절차 여부는 사업시행자의 재량이므로 반드시 분양신청 절차를 다시 거쳐야 하는 것은 아니라는 입장을 취하자 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 사업시행자는 분양공고 등의 절차를 반드시 다시 거쳐야 하는 것은 아닙니다.

4. 이유

  먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다.[주석: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조]

  그런데 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제72조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 사업시행자는 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 120일 이내에 같은 항 각 호에서 규정한 사항을 토지등소유자[주석: 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말함(도시정비법 제2조제9호가목 참조).]에게 “통지하고”, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 “공고하여야 한다”고 규정하여 사업시행자에 대한 통지 및 공고 의무를 부과하고 있는 것과 달리, 같은 조 제4항에서는 사업시행자는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 분양공고 등의 절차를 다시 “거칠 수 있다”고 규정하여 사업시행자에게 분양공고 등의 절차를 다시 거칠지 여부에 대한 재량을 부여하고 있는 것이 문언상 명백합니다.

  그리고 도시정비법 제72조제4항은 2017년 2월 8일 법률 제14567호로 전부개정되면서 신설된 것으로서 분양신청 완료 후 사업시행계획이 변경되어 정비사업 규모가 변동되는 경우 이미 종료된 분양신청 결과가 유효한 지에 대하여 논란이 발생하자 이를 해소할 목적으로 사업시행계획 변경으로 세대수 또는 주택규모가 달라지는 경우에는 예외적으로 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있게 하려는 것입니다.[주석: 2017. 2. 8, 법률 제14567호로 전부개정된 「도시 및 주거환경정비법」 국회 심사보고서 p.40 ∼ 44 참조]

  그런데 도시정비법 제72조제4항이 신설되기 전에는 이 사안과 같은 경우 정비사업의 절차 규정, 세대수 또는 주택규모가 달라지는 사업시행계획의 변경이 조합원에게 미치는 영향, 분양신청 절차의 의미 등을 종합적으로 고려하여 분양공고 등의 절차를 다시 거쳐야 한다고 해석할 수도 있었으나,[주석: 법제처 2014. 3. 13. 회신 13-0652 해석례 참조] 해당 규정이 신설되면서 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다고 재량으로 규정된 이상 그 문언을 넘어 사업시행자에게 분양공고 등의 절차를 다시 거쳐야 하는 의무가 발생한다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

<관계 법령>

「도시 및 주거환경정비법」
제72조(분양공고 및 분양신청) ① 사업시행자는 제50조제7항에 따른 사업시행계획인가의 고시가 있은 날(사업시행계획인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 120일 이내에 다음 각 호의 사항을 토지등소유자에게 통지하고, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령으로 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다. 다만, 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우에는 그러하지 아니하다.
   1. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행계획인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행계획인가 전에 제81조제3항에 따라 철거된 건축물은 시장ㆍ군수등에게 허가를 받은 날을 기준으로 한 가격)
   2. 분양대상자별 분담금의 추산액
   3. 분양신청기간
   4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
  ②·③ (생  략)
  ④ 사업시행자는 제2항에 따른 분양신청기간 종료 후 제50조제1항에 따른 사업시행계획인가의 변경(경미한 사항의 변경은 제외한다)으로 세대수 또는 주택규모가 달라지는 경우 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다.
  ⑤·⑥ (생  략)

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 제50조제1항및제7항

  - 도시 및 주거환경정비법 제72조제1항및제4항

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안건번호 16-0547

회신일자 2016-12-14

1. 질의요지

  「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 “전통시장법”이라 함) 제4조제1항에서는 시장정비사업과 관련하여 같은 법에서 정하지 아니한 사항은 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 도시정비법 제8조제4항제8호에서는 같은 법 제16조에 따른 주택재개발사업 및 주택재건축사업의 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」(이하 “자본시장법”이라 함) 제8조제7항에 따른 신탁업자(이하 “신탁업자”라 함)를 주택재개발사업 또는 주택재건축사업의 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 경우 신탁업자를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,

  전통시장법 제4조제1항에 따라 도시정비법 제8조제4항제8호를 준용하여 신탁업자를 단독으로 시장정비사업의 사업시행자로 지정할 수 있는지?

2. 질의배경

 ○ 민원인은 시장정비사업 추진위원회에서 신탁업자를 사업시행자로 정하여 시장정비사업을 추진할 수 있는지에 대하여 중소기업청에 질의하였는데, 중소기업청으로부터 신탁업자는 단독으로 시장정비사업의 사업시행자가 될 수 없다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  전통시장법 제4조제1항에 따라 준용되는 도시정비법의 규정에 도시정비법 제8조제4항제8호는 포함되지 않으므로 해당 규정에 근거하여 신탁업자를 단독으로 시장정비사업의 사업시행자로 지정할 수 없습니다.

4. 이유

  전통시장법 제2조제6호에서는 “시장정비사업”이란 같은 법 제41조에 따른 시장정비사업시행자가 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및 도시정비법 제2조제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고, 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 전통시장법과 도시정비법 등에서 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 모든 행위를 말한다고 규정하고 있으며, 전통시장법 제4조제1항에서는 시장정비사업과 관련하여 전통시장법에서 정하지 아니한 사항은 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 전통시장법 제41조제1항에서는 시장정비사업은 같은 법 제33조제2항제1호, 제3호부터 제5호까지의 규정에 해당하는 자 및 시장정비사업조합이 시행한다고 규정하고 있고, 같은 법 제33조제2항제1호, 제3호부터 제5호까지에서는 토지등 소유자(개인이나 법인이 단독으로 소유한 경우만 해당함. 제1호), 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 설립한 법인(제3호), 시장ㆍ군수ㆍ구청장(같은 법 제41조제3항 및 제47조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 직접 시행하는 경우만 해당함. 제4호), 「한국토지주택공사법」 제2조에 따라 설립한 한국토지주택공사 또는 「지방공기업법」 제49조에 따라 설립한 지방공사(전통시장법 제41조제3항에 해당하는 경우만을 말함. 제5호)를 각각 규정하고 있습니다.

  또한, 전통시장법 제41조제2항에서는 같은 법 제41조제1항에 따른 시장정비사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 함)는 필요하면 조합원이나 토지등 소유자 과반수의 동의를 받아 그 밖에 대통령령으로 정하는 자(같은 조 제2항제4호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시장정비사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제26조에서는 전통시장법 제41조제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 자본시장법 제12조에 따라 인가를 받아 설립된 신탁업자와 「한국감정원법」에 따른 한국감정원을 말한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 도시정비법 제2조제2호나목, 다목 및 라목에서는 정비사업의 종류로 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업을 각각 규정하고 있고, 같은 법 제8조제3항에서는 도시환경정비사업은 조합 또는 토지등소유자가 시행하거나, 조합 또는 토지등소유자가 조합원 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수, 주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 도시정비법 제8조제3항에서 “대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자”란 신탁업자와 「한국감정원법」에 따른 한국감정원을 말한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 도시정비법 제8조제4항 후단 및 같은 법 시행령 제14조제1항에 따르면 시장ㆍ군수는 같은 법 제8조제4항제1호(천재ㆍ지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」 제14조에 따른 사용제한ㆍ사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때), 제2호[같은 법 제4조제6항에 따라 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 사업시행인가를 신청하지 아니하거나 사업시행인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때(주택재건축사업의 경우는 제외함)] 및 제8호(같은 법 제16조에 따른 주택재개발사업 및 주택재건축사업의 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 주택재개발사업 또는 주택재건축사업의 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때)에 해당하는 경우에만 신탁업자를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 전통시장법 제4조제1항에 따라 도시정비법 제8조제4항제8호를 준용하여 신탁업자를 단독으로 시장정비사업의 사업시행자로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 전통시장법 제4조제1항에서 시장정비사업과 관련하여 전통시장법에서 정하지 아니한 사항은 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 규정한 것은, 시장정비사업이 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및 도시정비법 제2조제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고, 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 전통시장법과 도시정비법 등에서 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 모든 행위로서 그 실질에 있어서는 도시정비법에 따른 도시환경정비사업과 동일하다는 점에서, 시장정비사업이 효율적으로 진행될 수 있도록 하기 위하여 전통시장법에서 도시정비법상 절차에 대한 특례규정을 두면서도 전통시장법에서 특별한 규정이 없는 경우에는 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하려는 것이고, 전통시장법에서 시장정비사업에 관하여서 도시정비법에 따른 도시환경정비사업과는 다르게 규정하고 있는 사항까지도 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.

  그런데, 전통시장법 제33조제2항 및 제41조에 따르면, 시장정비사업의 사업시행자는 토지등 소유자, 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 설립한 법인 및 시장정비사업조합이고, 예외적으로 같은 법 제41조제3항에 해당하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 한국토지주택공사 또는 지방공사가, 같은 법 제47조제1항에 해당하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 사업시행자가 될 수 있으며, 신탁업자는 조합원이나 토지등 소유자 과반수의 동의를 받은 경우에 사업시행자와 공동으로만 시장정비사업의 사업시행자가 될 수 있다고 할 것인바, 이와 같이 전통시장법에서는 시장정비사업의 사업시행자에 관한 사항을 구체적으로 규정하고 있다고 할 것이므로, 시장정비사업의 사업시행자에 관한 사항에 대해서는 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용할 여지가 없다고 할 것입니다.

  그리고, 도시정비법 제8조제4항제8호는 도시정비법에 따른 정비사업 중 주택재개발사업이나 주택재건축사업의 경우에 적용되는 규정이고, 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 주택재개발사업 및 주택재건축사업은 도시기능의 회복 및 상권 활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 도시환경정비사업과는 구체적인 사업의 목적, 범위, 내용 등을 달리하는바, 주택재개발사업 및 주택재건축사업의 경우에 신탁업자를 단독 사업시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있는 도시정비법 제8조제4항제8호는 도시환경정비사업에 관한 규정에 해당하지 않으므로, 시장정비사업의 사업시행자에 관한 사항 중 전통시장법에서 규정하고 있지 않은 사항에 대하여서는 도시정비법의 규정을 준용할 수 있다고 보더라도, 그 준용되는 규정은 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정만으로 한정된다는 점에 비춰볼 때, 시장정비사업에 도시정비법 제8조제4항제8호가 준용된다고 보기는 어렵습니다.

  따라서, 전통시장법 제4조제1항에 따라 준용되는 도시정비법의 규정에 도시정비법 제8조제4항제8호는 포함되지 않으므로 해당 규정에 근거하여 신탁업자를 단독으로 시장정비사업의 사업시행자로 지정할 수 없다고 할 것입니다.

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 제8조제4항제8호‚ 제16조

https://www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=41199

안건번호 09-0329

회신일자 2009-11-09

1. 질의요지

「도시개발법」 제21조에 따른 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하려는 도시개발구역 내 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자들이 관리 또는 처분 목적으로 신탁회사와 신탁계약을 체결하여 소유권을 이전한 경우, 해당 신탁회사가 같은 법 제11조제1항제5호에 따른 토지소유자에 해당하는지?

3. 회답

「도시개발법」 제21조에 따른 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하려는 도시개발구역 내 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자들이 관리 또는 처분목적으로 신탁회사와 신탁계약을 체결하여 소유권을 이전한 경우, 해당 신탁회사는 법 제11조제1항제5호에 따른 토지소유자에 해당하지 않습니다.

4. 이유

  「도시개발법」(이하 “법”이라 한다)에 따른 도시개발사업 시행자(이하 “사업시행자”라 한다)에 관한 규정을 살펴보면, 법 제11조제1항제5호에서 국공유지를 제외한 도시개발구역 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자를 사업시행자가 될 수 있는 자로 정하는 외에, 법 제11조제1항제9호 및 같은 법 시행령 제18조제5항제2호에서는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 신탁업자 중 「주식회사의 외부감사에 관한 법률 시행령」 제2조제1항에 따른 외부감사의 대상이 되는 자(직전 사업연도말의 자산총액이 100억원 이상인 주식회사 등)로서 경영의 건전성이 국토해양부령으로 정하여 고시하는 기준 이상인 자를 사업시행자가 될 수 있는 자로 규정하고 있습니다.
  또한, 도시개발사업의 시행과 관련한 위탁규정을 살펴보면, 법 제12조제4항에서는 법 제11조제1항제5호의 토지소유자부터 제9호까지의 사업시행자 지정 대상자를 열거하면서, 이들이 사업시행자가 될 경우 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 신탁업자와 신탁계약을 체결하여 도시개발사업을 시행할 수 있도록 하되, 이러한 신탁계약의 체결시에는 지정권자의 승인을 받도록 하고 있고, 이 경우 신탁업자가 될 수 있는 자들 역시 「도시개발법 시행령」 제18조제5항제2호 및 제28조제3항에 따라 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 신탁업자 중 「주식회사의 외부감사에 관한 법률 시행령」 제2조제1항에 따른 외부감사의 대상이 되는 자(직전 사업연도말의 자산총액이 100억원 이상인 주식회사 등)로 규정하고 있습니다.
  이와 같이, 도시개발사업 시행자로 지정될 수 있는 신탁업자에 대하여 엄격한 기준을 제시하고 있는 한편, 도시개발사업 시행자로 지정된 자가 그 시행의 편의를 위하여 신탁계약을 체결하는 경우에도 엄격한 기준과 지정권자의 승인과 같은 절차를 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 사업시행자로 지정될 수 있는 자에 대하여는 엄격하게 관리하려는 것이 입법자의 의도라고 추정할 수 있습니다. 만약, 일반적인 신탁회사가 토지소유자들로부터 수탁을 받아 법 제11조제1항제5호의 토지소유자로서 도시개발사업의 시행자가 될 수 있다고 한다면, 일정한 기준을 충족하는 신탁업자에 한해서만 사업시행자가 될 수 있도록 한 법 제11조제1항제9호와 사업시행자가 지정권자의 승인을 받아 일정한 요건을 갖춘 신탁업자에 한하여 사업집행을 위한 신탁계약을 체결할 수 있도록 한 법 제12조제4항의 의미가 훼손되므로 이와 같이 보기는 어렵습니다.
  아울러, 「신탁법」은 신탁에 관한 일반적인 사법관계를 규율하는 것을 목적(제1조)으로 하고 있음에 비하여, 「도시개발법」은 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있어 두 법은 그 목적을 달리하고 있는바, 「도시개발법」에 따른 토지소유자의 개념을 해석함에 있어서 신탁의 법리를 그대로 적용하기는 어렵다고 할 것입니다.
  특히, 수용 또는 사용방식의 도시개발사업에 있어서 사업시행자는 시ㆍ도지사나 대도시시장 등 지정권자에 의해 사업시행자 지정을 받은 후 지정권자가 수립하는 개발계획을 기초로 사업계획을 작성하여 인가를 받고, 그 인가를 받으면 도시개발사업 시행의 편의를 위하여 다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 의제되며, 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있고, 사업완료 후 조성토지를 공급하는 역할까지 하는(법 제17조, 제19조, 제22조 및 제26조) 사업의 주체로서, 단순한 건설사업의 시행자가 아니라 체계적인 도시개발과 쾌적한 도시환경 조성이라는 공익적 목적을 가진 도시개발사업의 실질적 업무추진자라고 할 수 있고, 이러한 측면에서 일반적으로 사인(私人)에게는 주어지지 아니하는 권한이 법률에 의하여 보장되고 있습니다.
  이러한 점을 고려하여 보면, 부동산의 신탁에 있어서 수탁자 앞으로 소유권이전등기를 마치게 되면 대내외적으로 소유권이 수탁자에게 완전히 이전되고, 그 결과 수탁자는 대내외적으로 신탁재산에 대한 관리권을 가지며, 이에 따라 신탁재산을 수탁한 신탁회사에 대하여 신탁의 법리에 따라 사법관계에서의 지위를 인정한다고 하더라도, 그 신탁회사에 대하여 일반적인 사법관계라고 하기 어려운 도시개발사업의 시행자가 될 수 있는 법 제11조제1항제5호의 ‘토지소유자’로 인정하는 것은 별개의 문제라고 할 것입니다.
  또한, 신탁재산의 경우 「신탁법」 제3조에 따라 등기부상 등기원인이 “신탁”으로 명시되어 신탁재산의 운용으로 발생한 이익을 최종적으로 귀속시키고자 하는 자가 위탁자 또는 수익자임이 명백히 나타나고, 토지소유권이 신탁회사의 고유재산인 경우와는 달리 위탁자의 신탁된 재산임이 명백한 경우에는 토지소유의 외양뿐만 아니라 그 실질을 파악하는 것이 필요하며, 도시개발사업과 관련된 토지소유자의 진정한 의사를 확인ㆍ반영하려는 것이 「도시개발법」의 입법목적 중 하나라고 할 것이어서 수탁자를 토지소유자로 보는 경우 동일한 수탁자에게 신탁되었는지 여부에 따라 개발사업에 관한 동의자 수의 산정이 달라지는 등의 사업진행에 혼선이 있을 수 있는바, 도시개발사업과 같은 공익사업에 있어서 법 제11조의 사업시행자가 될 수 있는 토지소유자를 위탁자로 보더라도 신탁제도의 취지에 반하는 것으로 볼 수 없을 것입니다.
  그러므로, 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하려는 도시개발구역 내 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자들이 관리 또는 처분목적으로 신탁회사와 신탁계약을 체결하여 소유권을 이전한 경우, 해당 신탁회사는 법 제11조제1항제5호에 따른 토지소유자에 해당하지 않습니다.

관계법령 도시개발법 제11조