www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=423479

안건번호 20-0346

회신일자 2020-10-14

1. 질의요지

  갑과 을이 각각 소유하는 토지에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에 따라 갑과 을의 공동명의로 하나의 개발행위허가를 받았으나 을이 공동명의를 단독명의로 변경하고 갑 소유의 토지를 제외하는 내용으로 개발행위허가를 받은 사항을 변경하기 위해 같은 조 제2항 본문에 따른 허가를 받으려는 경우, 을은 갑의 동의를 받아야 하는지?

2. 질의배경

  국토교통부에서는 위 질의요지에 대한 민원이 지속적으로 제기되자 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 을은 갑의 동의를 받아야 합니다.

4. 이유

  국토계획법 제56조제1항에서는 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등 각 호의 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수로부터 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있는바, 개발행위허가의 변경은 개발행위허가를 받은 자가 허가 받은 사항을 변경하려는 것이므로 변경허가를 받으려는 주체는 허가를 받은 주체와 동일할 것이 전제됩니다.

  그리고 국토계획법 제56조제1항에 따라 공동명의로 받은 하나의 개발행위허가는 개발행위라는 단일한 목적을 달성하기 위한 것으로서 그 허가를 받은 지위의 분할은 불가능(각주: 대법원 2015. 9. 10. 선고 2012다23863 판결례 참조)하고, 해당 개발행위허가의 효과가 공동명의를 구성하는 개인이나 토지별로 분리되어 각각 독립적으로 존재하는 것이라고 볼 수는 없습니다.

  또한 개발행위허가를 받은 사항을 변경하면 행정청 및 기존 개발행위허가를 받은 자 사이에 형성된 권리ㆍ의무 관계에 영향을 미치게 되는데, 만약 공동명의로 받은 개발행위허가의 변경이 기존 개발행위허가를 받은 자 전원의 동의 없이 일부의 신청만으로 가능하다고 본다면 개발행위허가의 변경에 동의하지 않은 자는 자신의 의사와 무관하게 개발행위허가를 받은 지위를 상실하는 등의 불합리한 결과가 초래됩니다.

  그렇다면 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가를 공동명의로 받은 경우 그 허가 받은 내용을 변경하기 위해서는 개발행위허가를 받은 자 전원의 동의가 있어야 한다고 보아야 하는바, 이 사안과 같이 개발행위허가를 받은 사항 중 갑과 을의 공동명의를 단독명의로 변경하고 갑 소유 토지를 제외하는 내용으로 변경하는 경우에도 을은 갑의 동의를 받아야 합니다.

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
   1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
   2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
   3. 토석의 채취
   4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
   5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③·④ (생  략)

제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=423344

안건번호 20-0334

회신일자 2020-08-03

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제51조제2항제4호 본문의 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”는 동일한 토지에 대해 절토한 후 성토하는 과정에서 토지의 형질변경 결과가 토지의 형질변경 전에 비해 2미터 이상 변화한 경우를 의미하는지, 아니면 절토ㆍ성토 중 어느 하나라도 2미터 이상인 경우를 의미하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  국토계획법 시행령 제51조제2항제4호 본문의 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”는 절토ㆍ성토 중 어느 하나가 2미터 이상인 경우를 의미합니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에서는 토지의 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정하면서 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 개발행위허가를 받지 않도록 제외하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제51조제2항제4호 본문에서는 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”에 해당하지 않는 형질변경을 개발행위허가 대상에서 제외되는 행위로 규정하고 있으므로, 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경은 개발행위허가 대상에 해당합니다.

  그런데 국토계획법 시행령 제51조제1항제3호에서는 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 토지의 형질변경으로 규정하고 있고, 통상 가운뎃점은 열거할 어구들을 일정한 기준으로 묶어서 나타낼 때 사용(각주: 「한글 맞춤법」(문화체육관광부고시) 별표 문장부호 제5호(1) 참조)하므로 절토와 성토는 정지 또는 포장 등과 같이 각각 토지의 형상을 변경하는 방법의 종류로 보아야 하며, 절토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 성토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위 모두 각각 토지의 형질변경에 해당한다고 보아야 합니다.

  그렇다면 국토계획법 시행령 제51조제2항제4호 본문에서 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정한 것은 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토를 위한 형질변경이라고 하더라도 그 과정에서 절토 또는 성토의 규모가 각각 2미터 이상인 경우에는 해당 토지의 형상 변경에 대해 관할관청에서 검토하고 허가 여부를 결정하도록 하려는 것으로 보아야 합니다.

  만약 이와 달리 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”를 절토와 성토가 순차적으로 이루어진 결과가 토지의 형질변경 전에 비해 2미터 이상 변화한 경우를 의미한다고 본다면, 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에서 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등”을 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위로 규정한 것도 절토 또는 성토의 규모에 상관없이 그 결과를 기준으로 경미한 변경 여부를 판단하게 될 뿐 아니라, 토지의 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하고 난개발을 방지하며 국토를 계획적으로 관리하기 위한 개발행위허가 제도의 취지(각주: 「개발행위허가운영지침」(국토교통부훈령 제1218호) 제1장제2절 1-2-1 참조)에도 부합하지 않습니다.

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
   1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
   2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
   3. ～ 5. (생  략)
  ② ～ ④ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
   1. ㆍ 2. (생  략)
   3. 토지의 형질변경 : 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)
   4. ～ 6. (생  략)
  ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다.
   1. ～ 3. (생  략) 
   4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다.

관계법령
 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [시행 2020. 5. 27.] [대통령령 제30704호, 2020. 5. 26., 타법개정]

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=391894

안건번호 17-0642

회신일자 2018-01-29

1. 질의요지

  연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 반드시 각 필지별로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정해야 하는지?

2. 질의배경

  민원인은 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」에서 연접개발 제한에 관한 규정이 삭제되었음에도 불구하고, 두 개 이상의 필지에 대하여 각각 개발행위허가를 신청한 경우 허가권자가 각 필지의 규모를 합산하여 개발행위의 규모를 산정할 수 있는지 여부에 대하여 의문이 있어, 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 원칙적으로 각 필지별로 개발행위 규모를 산정해야 하나, 구체적·개별적 사안에 따라 각 개발행위의 목적, 연접한 필지의 개발행위 등을 종합적으로 고려하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정할 수 있습니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 해야 한다고 규정하면서, 같은 항 제1호 본문에서는 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것을 규정하고 있습니다.

  그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제55조제1항에서는 국토계획법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다고 규정하면서, 도시지역(제1호), 관리지역(제2호) 농림지역(제3호), 자연환경보전지역(제4호)별로 형질변경면적 기준을 규정하고 있는바,

  이 사안은 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 반드시 각 필지별로 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 국토계획법 제58조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제55조제1항에 따라 개발행위허가의 기준 중 하나로서 각 용도지역별로 허용되는 토지의 형질변경면적을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에 따르면 토지의 형질변경면적은 “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적”을 말하는바, 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우 허가권자는 원칙적으로 각각의 필지의 총면적이 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 면적기준에 부합하는지 여부를 판단해야 할 것입니다.

  그런데, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 허가기준(제58조제1항) 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다고 할 것입니다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결례 참조).

  그리고, ① 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에서는 개발행위 규모의 제한을 받지 않을 수 있는 대상을 규정하면서 “하나 이상의 필지”에서 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하는 등의 경우에는 시·도도시계획위원회 등의 심의를 거치도록 하여 개발행위 규모가 그 중요한 판단기준이 되고 있고, ② 국토계획법 시행령 제56조제4항의 위임에 따라 개발행위허가기준의 세부적인 검토기준으로 마련된 「개발행위허가운영지침」(국토해양부훈령) 3-1-1(1)에서는 기존 대지를 확장하는 경우에는 개발행위시기에 관계없이 그 기존 대지의 면적을 포함하여 규모를 산정하도록 한 점 등에 비추어 보면, 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청되어 허가권자가 개발행위의 규모를 산정하는 경우에는 각 개발행위의 목적, 연접한 필지에서 이루어지는 개발행위의 성격 등을 종합적으로 고려하여 구체적 사안에 따라 개별적으로 판단할 수 있다고 보아야 타당할 것입니다.

  한편, 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 국토계획법 시행령 제55조제4항 본문에서는 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있던 것을 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령에서 삭제하였는바, 국토계획법령상 명문의 근거 없이 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우 각 개발행위의 면적을 합산하여 개발행위의 규모를 산정할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령에서 연접개발 제한에 관한 규정을 삭제하면서 연접개발 제한이 폐지되는 지역에서의 개발행위에 대해서는 원칙적으로 도시계획위원회의 심의를 받도록 하였는바, 그 입법 취지는 녹지지역 등에서 소규모로 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 개발하는 경우 이를 일률적으로 하나의 개발행위로 보아 그 개별면적을 합산함으로써 공장 등이 분산하여 입지하게 되고 그에 따라 국토경관을 훼손하는 등의 문제가 발생함에 따라, 허가권자가 두 개 이상의 필지에서 연접하여 개발이 이루어지는 경우 도시계획위원회의 심의 과정에서 국토계획법의 입법 목적, 개발행위허가 제도의 취지, 연접한 필지에서 이루어지는 개발행위의 성격 등을 종합적으로 고려하여 개발행위 허가 여부를 재량적으로 판단하게 하려는 것이지, 반드시 각각의 개발행위로 보아 그 개별면적을 합산하지 않도록 하려는 취지는 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 원칙적으로 각 필지별로 개발행위 규모를 산정해야 하나, 구체적·개별적 사안에 따라 각 개발행위의 목적, 연접한 필지의 개발행위 등을 종합적으로 고려하여 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정할 수 있다고 할 것입니다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제4항

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=392197

안건번호 17-0651

회신일자 2018-01-22

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에서 같은 법 제56조제1항에 따른 건축물의 건축을 위한 개발행위허가 시 같은 법 시행령 별표 1의2에 따라 진입도로가 설치된 경우, 「건축법」 제2조제1항제11호나목에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장·도지사ㆍ특별자치도지사 등이 건축허가 시에 그 진입도로의 위치를 지정하여 공고하지 않더라도 해당 진입도로를 「건축법」에 따른 도로로 볼 수 있는지?

2. 질의배경

  민원인은 도시지역이 아닌 면지역의 경우 「건축법」 제3조제2항에 따라 시·도지사의 도로 지정행위가 불필요하므로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가 시 설치하는 도로는 「건축법」 상의 도로에 해당한다는 입장에서 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부에서는 「건축법」 상의 도로에 해당하기 위해서는 도로 지정행위 등 같은 법에서 정하고 있는 요건을 갖추어야 한다고 답변하자, 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에서 같은 법 제56조제1항에 따른 건축물의 건축을 위한 개발행위허가 시 같은 법 시행령 별표 1의2에 따라 진입도로가 설치된 경우, 「건축법」 제2조제1항제11호나목에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장·도지사ㆍ특별자치도지사 등이 건축허가 시에 그 진입도로의 위치를 지정하여 공고하지 않았다면 해당 진입도로를 「건축법」에 따른 도로로 볼 수 없습니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제1호에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(2) 본문에서는 개발행위허가 기준의 하나로 도로ㆍ수도 및 하수도가 설치되지 않은 지역에 대해서는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함함)을 허가하지 않을 것을 규정하고 있습니다.

  한편, 「건축법」 제2조제1항제11호에서는 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 국토계획법, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로(가목), 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장·도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)이 위치를 지정하여 공고한 도로(나목)나 그 예정도로로 규정하고 있고, 같은 법 제3조제2항에서는 국토계획법에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역(이하 “비도시 면지역”이라 함)은 같은 법 제45조 등을 적용하지 않는다고 규정하고 있으며, 같은 법 제45조제1항에서는 허가권자는 같은 법 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 비도시 면지역에서 국토계획법 제56조제1항에 따른 건축물의 건축을 위한 개발행위허가 시 같은 법 시행령 별표 1의2에 따라 진입도로가 설치된 경우, 「건축법」 제2조제1항제11호나목에 따라 시·도지사 등이 건축허가 시에 그 진입도로의 위치를 지정하여 공고하지 않더라도 해당 진입도로를 「건축법」에 따른 도로로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「건축법」 제2조제1항제11호에 따라 도로로 인정되기 위해서는 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 국토계획법 등 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로(가목)와 건축허가 또는 신고 시에 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로(나목)나 그 예정도로이어야 할 것이고, 그 중 같은 호 나목에 따른 도로의 경우 건축허가 또는 신고 시에 시ㆍ도지사 등이 그 위치를 지정하여 공고해야 함이 문언 상 명확하다고 할 것입니다.

  그리고, 국토계획법 제58조제1항제5호에서는 개발행위허가 기준의 하나로 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치 등이 적절할 것을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1의2제1호마목(2)에서는 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것을 규정하고 있으나, 개발행위허가를 위해 설치한 도로와 「건축법」상 도로의 관계에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않는바, 개발행위허가를 받기 위해 국토계획법령에 따라 설치한 도로는 개발행위허가 요건으로서 해당 도로가 「건축법」에 따른 도로에 해당하는지 여부와는 별개의 사항이라고 할 것이므로 「건축법」에 따른 도로로 인정되기 위해서는 「건축법」에서 정하고 있는 요건을 갖추어야 할 것입니다.

  또한, 국토계획법 제58조제1항제5호 및 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)에서는 도로, 수도 및 하수도 등의 기반시설의 확보와 무분별한 개발의 방지를 위해 도로 등의 기반시설이 설치된 지역에서만 건축물의 건축을 허가하도록 규정하면서, 그에 따라 설치하는 도로를 「건축법」상 도로로 한정하거나 도로의 위치를 지정ㆍ공고할 것을 요구하고 있지 않으며, 그 너비에 대해서도 제한을 두고 있지 않는바, 이는 「건축법」상 도로에 해당하지 않더라도 실제 도로로 사용될 수 있을 정도이면 건축물의 건축에 대한 개발행위를 허가하도록 하려는 취지라 할 것이므로(법제처 2013. 10. 2. 회신 13-0363 해석례 및 법제처 2014. 2. 27. 회신 13-0553 해석례 참조), 이러한 입법취지에 비추어 보더라도 개발행위허가를 받기 위해 설치한 도로와 「건축법」에 따른 도로를 동일하게 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  한편, 「건축법」 제3조제2항에서는 비도시 면지역에 대해서는 시ㆍ도지사 등의 도로의 위치 지정ㆍ공고에 관한 같은 법 제45조를 적용하지 않는다고 규정하고 있으므로, 비도시 면지역의 경우 건축허가 시에 시ㆍ도지사 등의 지정ㆍ공고가 없더라도 건축물의 건축을 위한 개발행위허가 시에 국토계획법령에 따라 설치한 진입도로를 「건축법」에 따른 도로로 볼 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 「건축법」 제3조제2항은 비도시 면지역의 경우 해당 지역의 규모나 지역적 특성 등에 비추어 볼 때, 해당 구역에 소재한 건축물의 대지에 대하여 「건축법」상의 도로와 접하도록 하는(제44조) 등 일반적인 건축물 및 그 대지와 도로의 관계를 적용하는 것은 현실적으로 어렵다는 정책적 판단에 따른 것인바(법제처 2012. 10. 31. 회신 12-0559 해석례 참조), 「건축법」 제3조제2항에서 같은 법 제45조를 적용하지 않는다는 것은 비도시 면지역에 대해서는 건축 허가나 신고 시에 해당 건축물의 출입 등에 필요한 도로의 위치를 지정하지 않더라도 건축물을 건축할 수 있도록 하려는 취지이지, 도로의 위치 지정ㆍ공고가 없는 도로를 「건축법」에 따른 도로에 포함하려는 취지는 아니라고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 비도시 면지역에서 국토계획법 제56조제1항에 따른 건축물의 건축을 위한 개발행위허가 시 같은 법 시행령 별표 1의2에 따라 진입도로가 설치된 경우, 「건축법」 제2조제1항제11호나목에 따라 시·도지사 등이 건축허가 시에 그 진입도로의 위치를 지정하여 공고하지 않았다면 해당 진입도로를 「건축법」에 따른 도로로 볼 수는 없다고 할 것입니다.

관계법령
  - 건축법 제3조제2항

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=389654

안건번호 17-0563

회신일자 2017-11-20

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제2호나목 본문에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위는 무게, 부피, 수평투영면적 기준을 모두 충족하는 공작물을 설치하는 행위를 의미하는지, 아니면 무게, 부피, 수평투영면적 기준 중 어느 하나 이상을 충족하는 공작물을 설치하는 행위를 의미하는지?

2. 질의배경

  민원인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제2호나목에 따른 무게 기준은 충족하지 않으나 부피, 수평투영면적 기준은 충족하는 콘크리트구조물(무게 276톤, 부피 120제곱미터, 수평투영면적 140제곱미터)을 설치하려는 경우 개발행위허가를 받지 않아도 되는지 여부에 관하여 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부에서 같은 규정에 따른 경미한 행위는 무게, 부피, 수평투영면적 기준을 모두 충족하는 공작물을 설치하는 행위로만 한정된다고 답변하자, 이에 이의가 있어 법령해석을 요청함.

3. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제2호나목 본문에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위는 무게, 부피, 수평투영면적 기준을 모두 충족하는 공작물을 설치하는 행위를 의미합니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항제3호에서는 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 같은 조 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제53조제2호나목 본문에서는 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”의 하나로 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 무게가 150톤 이하, 부피가 150세제곱미터 이하, 수평투영면적이 150제곱미터 이하인 공작물의 설치를 규정하고 있는바,

  이 사안은 국토계획법 시행령 제53조제2호나목 본문에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위가 무게, 부피, 수평투영면적에 관한 기준을 모두 충족하는 공작물을 설치하는 행위를 의미하는지, 아니면 무게, 부피, 수평투영면적 기준 중 어느 하나 이상을 충족하는 공작물을 설치하는 행위를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 일반적으로 쉼표(,)는 같은 자격의 어구를 열거할 때 그 사이에 사용되는 문장부호라고 할 것인바(「한글맞춤법」 문화체육관광부고시 제2017-12호), 국토계획법 시행령 제53조제2호나목 본문은 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위의 하나로 공작물의 설치를 규정하면서, 그 공작물에 대하여 무게, 부피, 수평투영면적이라는 독립적인 3가지 요소에 관한 기준을 대등하게 규정한 것이므로, 문언상 열거된 무게, 부피, 수평투영면적 기준을 모두 충족하는 공작물을 뜻한다고 보아야 할 것입니다.

  그리고, 국토계획법 시행령 제53조제2호나목은 공작물의 설치 등 개발행위를 하려는 경우에는 개발행위허가를 받아야 한다는 원칙(국토계획법 제56조제1항제1호)에 대한 예외를 규정한 것이므로, 국토계획법 시행령 제53조제2호나목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 “경미한 행위”의 범위는 그 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것인바, 무게, 부피, 수평투영면적 기준을 모두 충족하는 공작물을 설치하는 경우뿐만 아니라 무게, 부피, 수평투영면적 기준 중 어느 하나 이상을 충족하는 공작물을 설치하는 경우까지도 같은 규정에 따른 “경미한 행위”에 해당한다고 보는 것은 법령의 문언을 지나치게 확대해석하는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.

  따라서, 국토계획법 시행령 제53조제2호나목 본문에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위는 무게, 부피, 수평투영면적 기준을 모두 충족하는 공작물을 설치하는 행위를 의미한다고 할 것입니다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 16조 2의2. 다음 각 목의 공작물을 설치하는 경우

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=386276

안건번호 17-0393

회신일자 2017-10-17

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간을 개발행위허가의 유효기간으로 볼 수 있는지?

2. 질의배경

 ○ 경기도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 사업기간을 명시하여 개발행위허가를 한 경우, 그 사업기간을 허가기간으로 보아 사업기간이 도과하면 허가가 실효되는 것으로 볼 수 있는지 여부에 대하여 의문이 있어, 그 집행기준을 명확히 하기 위하여 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간은 개발행위허가의 유효기간으로 볼 수 없습니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제57조제1항 전단에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제133조제1항제5호의2에서는 국토교통부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함), 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말함. 이하 같음)은 같은 법 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자에게 같은 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 함) 제9조제1항에서는 국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 국토계획법 시행규칙 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 서식인 개발행위허가신청서에서는 사업기간을 기재하도록 규정하고 있는바,

  이 사안은 국토계획법 제56조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간을 개발행위허가의 유효기간으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 허가의 유효기간은 허가가 영구화되는 것을 방지하기 위하여 정하는 허가의 효력기간으로서 허가내용의 본질적 사항에 해당하므로, 허가의 유효기간이 있는 것으로 보기 위해서는 법령에 그에 관한 근거가 있거나 행정청이 허가를 할 때 허가내용으로 허가의 유효기간을 명시하여야 할 것인데, 국토계획법령에서는 개발행위허가의 유효기간에 대하여 특별히 규정하고 있지 아니하고, 다만, 개발행위허가를 신청할 때 국토계획법 시행규칙 별지 제5호서식의 개발행위 허가신청서에 사업기간(착공연월일 및 준공연월일)을 기재하도록 규정하고 있으나, 이는 개발행위허가를 신청하는 자가 제출하는 “개발행위의 계획”에 불과하다고 할 것이므로, 행정청이 허가한 개발행위의 사업기간이 반드시 개발행위허가의 유효기간과 같다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  그리고, 국토계획법 제133조제1항제5호의2에서는 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 같은 법 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자에게 같은 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는데, 해당 규정은 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간이 도과하더라도 그 허가의 효력이 상실되지 않음을 전제로 한 규정이라고 할 것이므로, 개발행위허가서 상의 사업기간은 그 기간 동안 개발행위를 완료하도록 의무를 부과한 허가의 내용으로 보아야 하고, 허가 자체의 존속기간을 의미하는 허가의 유효기간으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  한편, 개발행위허가의 효력은 개발행위허가를 받은 사업기간 중에 발생하고 허가받은 사업기간의 만료와 동시에 개발행위를 할 수 있는 권한은 소멸된다고 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 허가받은 기한이 도래함으로써 개발행위허가의 효력은 상실되는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 사업기간과 허가기간의 개념을 구분하면서 허가의 유효기간을 규정하고 있는 입법례(「산지관리법」 제17조, 「하천법 시행규칙」 제19조 및 별표 5 등 참조)에 비추어 볼 때, 국토계획법령상 개발행위허가의 유효기간에 대하여 명문으로 규정하고 있지 않음에도 불구하고, 개발행위허가서 상의 사업기간을 허가의 유효기간과 같다고 해석하는 것은 문언의 해석범위를 넘어서는 것이어서 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제56조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간을 개발행위허가의 유효기간으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제133조

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=100129

안건번호 11-0130

회신일자 2011-04-14

1. 질의요지

「건축법」 제11조제5항제3호에 따라 건축허가를 받음으로써 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가가 의제되었으나, 건축허가를 받은 자가 개발행위허가에 필요한 구비서류를 거짓으로 작성하여 제출한 사실이 밝혀진 경우에는 건축허가를 취소할 수 있는지?

3. 회답

  「건축법」 제11조제5항제3호에 따라 건축허가를 받음으로써 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가가 의제되었으나, 건축허가를 받은 자가 개발행위허가에 필요한 구비서류를 거짓으로 작성하여 제출한 사실이 밝혀진 경우, 「건축법」에 따라 개발행위허가의 의제효과가 포함된 건축허가의 실체적 요건이 충족되지 못한 상태에서 하자 있는 건축허가가 이루어진 것으로 보아 별도의 법적 근거가 없더라도 「건축법」에 따른 건축허가를 직권으로 취소할 수 있습니다.

4. 이유

  「건축법」 제11조제1항 및 같은 조 제5항제3호에 따르면, 건축물을 건축하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제하도록 하고 있습니다.
  또한, 건축허가의 허가권자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가의 의제가 필요한 건축허가의 신청을 받은 경우에는 「건축법」 제12조제1항에 따라 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가), 제58조(개발행위허가의 기준) 등과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령에 맞는지를 확인하고, 「건축법」 제11조제1항ㆍ제3항, 같은 법 시행령 제9조제1항 및 같은 법 시행규칙 제6조제1항제3호에 따라 건축허가를 받으려는 자로부터 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 관련 신청서 및 구비서류를 제출받아 「건축법」 제11조제8항 및 제9항에 따른 처리기준, 같은 법 제11조제6항에 따른 협의와 같은 법 제12조 및 같은 법 시행령 제10조에 따른 건축복합민원 일괄협의회의 개최 결과 및 관계 행정기관 또는 관계 부서의 동의 의견에 따라 건축허가를 하게 된다고 할 것입니다.
  한편, 건축허가의 허가권자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가의 의제가 필요한 건축허가의 신청을 받은 경우 건축허가 신청에 대하여 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조에 따른 개발행위허가의 기준 등을 확인하여야 할 의무가 있다고 할 것이고, 해당 규정에서 정하는 기준 등 관계 법령의 요건을 충족하는 경우에는 건축허가를 하여야 할 것이나, 이를 충족하지 아니한 경우에는 건축허가를 거부할 수 있다고 할 것(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결례, 대법원 1995. 10. 13. 선고 94누14247 판결례 참조)입니다.
  이와 관련하여 이 사안과 같이 개발행위허가에 필요한 구비서류를 거짓으로 작성ㆍ제출한 사실이 밝혀져 의제된 개발행위허가에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조제1항제21호에 따른 취소 사유나 공사중지 명령 사유가 발생한 경우에는 같은 법 제133조제1항에 따라 개발행위허가에 대한 행정처분이 가능한지에 대하여 의문이 있을 수 있으나, 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가를 한 결과 같은 조 제5항제3호에 따라 개발행위허가를 받은 것으로 본다고 하더라도, 이는 앞서 살펴본 바와 같은 일괄적인 절차를 거쳐 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가에 필요한 실체적 요건을 모두 확인한 후 건축허가를 함으로써 그 효과로 해당 개발행위허가가 의제되는 것이라고 보아야 할 것이고, 건축허가 외에 별개로 개발행위허가가 존재하는 것은 아니라고 할 것이므로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조제1항에 따른 개발행위허가의 취소나 공사의 중지 명령을 할 수는 없다고 할 것입니다(법제처 2011. 1. 20. 회신 10-0489 해석례 참조).
  한편, 이 사안과 같이 건축허가를 받은 자가 개발행위허가에 필요한 구비서류를 거짓으로 작성하여 제출한 사실이 밝혀진 경우라면 실질적으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가에 필요한 실체적 요건을 충족하지 못한 상태에서 이루어진 건축허가라고 볼 것이어서, 건축허가를 결정할 당시에 알 수 있었다면 그 요건을 충족하지 아니한 경우에 해당하여 건축허가를 거부할 수 있었던 경우에 해당하는바, 해당 건축허가 처분은 하자 있는 처분이라고 할 것이므로, 그 건축허가를 한 허가권자는 그 처분에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다고 할 것(대법원 1991. 8. 23. 선고 90누7760 판결례, 대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결례 참조)입니다.
  따라서, 「건축법」 제11조제5항제3호에 따라 건축허가를 받음으로써 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가가 의제되었으나, 건축허가를 받은 자가 개발행위허가에 필요한 구비서류를 거짓으로 작성하여 제출한 사실이 밝혀진 경우, 별도의 법적 근거가 없더라도 「건축법」에 따른 건축허가를 직권으로 취소할 수 있다고 할 것입니다.

관계법령

  - 건축법 제12조
  - 건축법 제11조

  - 건축법 시행규칙 제6조

  - 건축법 시행령 제9조
  - 건축법 시행령 제10조

https://www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=40949

안건번호 09-0178

회신일자 2009-07-20

1. 질의요지

개인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우 해당 개설부분이 같은 법 제65조제2항의 무상귀속 대상인지?

3. 회답

개인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우, 해당 개설부분이 도로로서의 형태와 실질에 부합하지 않는 것이라면 해당 개설부분은 같은 법 제65조제2항에 따른 무상귀속 대상이 아닙니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에서는 건축물을 건축하는 행위를 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 규정하고 있고, 같은 법 제57조제4항에서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 이와 같은 개발행위허가를 하는 경우에 그 개발행위에 따른 도로 등 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다고 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호가목에서는 건축물의 건축에 대한 개발행위허가의 기준으로서 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니하되, 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시계획조례가 정하는 경우에는 예외적으로 허가를 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  같은 법 제65조제2항에서는 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는 것으로 규정하고 있고, 같은 법 제99조에서는 도시계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하는 경우에도 같은 법 제65조를 준용하도록 하여 공공시설의 무상귀속을 규정하고 있습니다.
  이와 같은 공공시설 무상귀속의 규정취지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 개발행위과정에서 필수적으로 요구되는 도로 등 공공시설을 원활하게 확보하고 관리청이 그 시설을 효율적으로 유지 및 관리를 하려는 데에 있습니다. 나아가, 이러한 공공시설의 무상귀속은 개발행위자에게 부과된 원인자 또는 수익자 부담금의 성격을 지니고 있는 것이라 할 것입니다.
  무상귀속되는 공공시설의 범위를 살펴보면, 같은 법 제2조제13호에서는 공공시설이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다고 규정하고 있고, 해당 위임에 따라 같은 법 시행령 제4조에서는 공공용 시설로서 항만·공항·운하·광장·녹지·공공공지·공동구·하천·유수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·하수도·구거·행정청이 설치하는 주차장·운동장·저수지·화장장·공동묘지·납골시설을 규정하고 있는바, 무상귀속되는 공공시설의 범위는 같은 법 제2조제13호 및 같은 법 시행령 제4조에 열거된 시설에 한정된다고 할 것입니다.
  이 사안에서는, 행정청이 아닌 자가 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우 해당 개설부분이 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설에 해당하는지 여부가 문제됩니다.
  위에서 살펴본 같은 법 제2조제13호에 따른 공공시설의 범위와 제65조제2항의 규정 및 취지 등을 종합하여 살펴보면, 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설은 공공용 시설의 의미를 지닌 것으로서 주민들이 사회적 공동생활을 영위하는데 필요한 서비스에 제공되는 시설을 의미하는 것으로서 사적인 시설과는 구별된다고 할 수 있습니다.
  따라서, 무상귀속되는 공공시설은 누구나 타인의 제한없이 자유롭게 이용할 수 있는 시설일 뿐만 아니라 그 시설이 공공의 목적에 이용될 수 있도록 관리청이 시설을 설치한 자의 사적 재산과 구분하여 유지 및 관리를 하여야 할 필요가 있을 정도의 실질과 형태를 갖추고 있어야 할 것입니다.
  그렇다면 이 사안과 같이 당초 결정된 도시관리계획에 따른 도로예정지 중 일부분만을 개인이 단순히 건축물에 출입하기 위한 진·출입로를 개설한 것에 불과하다면 이는 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설로서의 도로로 볼 수 없다고 할 것입니다.
  아울러, 같은 법 제65조제2항에 따른 공공시설의 무상귀속은 공공시설의 설치 경위 등을 불문하고 개발행위자가 새로이 공공시설을 설치하기만 하면 그 공공시설을 아무런 보상없이 바로 관리청에 귀속하도록 하는 것이어서 국민의 기본권인 재산권에 제약을 가져오는 것이므로 해당 규정에 따른 무상귀속은 행정목적을 달성할 수 있는 필요최소한의 범위 내에서만 이루어지도록 해석해야 할 것입니다.
  따라서, 개인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우, 해당 개설부분이 도로로서의 형태와 실질에 부합하지 않는 것이라면 해당 개설부분은 제65조제2항에 따라 무상귀속 대상이 되는 것은 아닙니다.

관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조

https://www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=40777

안건번호 09-0064

회신일자 2009-04-21

1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자가 그 분할된 토지에 대하여 매수청구 및 개발행위허가 신청을 할 수 있는지?

3. 회답

국토계획법 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자는 다시 매수청구를 하거나 개발행위허가를 신청할 수 있습니다.

4. 이유

  ○ 국토계획법 제47조제1항에 따르면 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 “도시계획시설결정”이라 함)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 경우(같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외함) 그 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대(垈)인 토지의 소유자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수 등 매수의무자에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있고, 같은 법 제47조제7항제2호에 따르면 매수의무자가 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 매수의무자가 그 토지를 매수하지 아니한 경우에는 같은 법 제56조(개발행위의 허가)에 따라 허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있고, 이 경우 같은 법 제58조(개발행위의 기준) 및 제64조(도시계획시설부지에서의 개발행위)는 적용하지 아니합니다.
  ○ 이러한 국토계획법 제47조는 도시계획시설결정으로 도시계획시설부지를 원래의 토지 용도로 사용하지 못하게 됨으로써 토지소유자의 재산권에 대하여 부과되는 제한을 적절하게 보상하려는 취지라고 할 것입니다.
  ○ 그런데 이 사안에서는 도시계획시설부지에 대하여 국토계획법 제47조에 따라 매수청구를 하고, 개발행위허가까지 받은 뒤 그 토지가 분할된 경우 분할된 토지의 새로운 소유자가 다시 국토계획법 제47조에 따라 매수청구와 개발행위허가를 신청할 수 있는지가 문제됩니다.
  ○ 국토계획법 제47조제1항 및 제7항은 그 규정의 취지에 따라 토지소유자의 사유재산권 행사의 제약이 적절하게 보상받을 수 있는 방향으로 해석해야 할 것인데, 먼저 같은 법 제47조제1항의 매수청구와 관련하여 매수청구의 횟수가 1회로 한정되는지가 문제됩니다. 그런데 매수청구를 1회로 한정한다면 매수청구 후 개발행위허가를 신청할 수 있는 사유가 지속되는 동안 해당 도시계획시설부지에 대하여 최초로 매수청구권을 행사한 토지소유자로부터 소유권을 이전받아 새로이 토지소유자가 된 자는 원칙적으로 매수청구를 할 수 없게 됩니다. 이는 도시계획시설부지 지정에 따른 소유권에 대한 제한을 보상받기 위하여 행사할 수 있는 권리 하나를 잃게 되는 것으로서 도시계획시설부지에 대하여 매수청구권을 행사한 토지소유자와 해당 토지의 새로운 소유자 사이에 형평성이 문제될 수 있으므로 해당 토지의 새로운 소유자는 그 판단에 따라 새로이 매수청구권을 행사할 수 있다고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
  ○ 다음으로, 새로운 토지소유자가 개발행위허가 신청을 할 수 있는지 여부에 대하여 살펴보면, 개발행위허가 신청을 규정한 국토계획법 제47조제7항에서는 개발행위허가 신청을 반드시 1회에 한하여만 허용한다는 명시적 규정이 없고, 현실적으로 토지 전체에 대하여 일부분에만 건축허가 등 개발행위허가가 있은 후에는 해당 토지가 분할되더라도 분할된 토지에 대하여 개발행위허가 신청 및 허가를 할 수 없다면 도시계획시설부지가 원래 분할되어 있던 경우로서 그 토지소유자들이 개별적으로 개발행위허가 신청을 할 수 있는 것에 비해 형평성에 어긋나게 되는 점, 규모가 큰 도시계획시설부지나 규모가 작은 도시계획시설부지나 동일하게 1회에 한하여 개발행위를 할 수 있다면 규모가 큰 도시계획시설부지의 소유자는 규모가 작은 도시계획시설부지의 소유자보다 재산권 행사의 제약을 더욱 과도하게 받게 되어 형평성에 어긋난 결과를 초래하게 됩니다. 따라서 도시계획시설부지가 토지분할이 된 경우에는 새로운 토지에 대하여 국토계획법과 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례가 허용하는 범위 내의 개발행위허가가 가능하다고 보아야 할 것이므로, 토지분할로 새로운 토지소유자가 된 자는 개발행위허가를 신청할 수 있다고 할 것입니다.
  ○ 이 경우 개발행위허가 신청에 앞서 국토계획법 제47조제1항에 따라 반드시 매수청구를 한 뒤에 개발행위허가 신청을 해야 하는지가 문제될 수 있으나, 국토계획법 제135조제1항제1호에 따라 분할 전의 토지에 관한 권리는 분할 후의 토지에도 그대로 승계된다 할 것이므로 분할 전에 전체 토지에 대하여 매수청구 및 매수결정이 완료되었다면 해당 토지가 분할된 이후 각 분할 토지에도 분할 전의 토지에 대한 매수청구의 효과가 그대로 승계된다고 볼 것입니다. 만일 도시계획시설부지의 분할로 새로운 토지소유자가 된 자에게 반드시 매수청구를 한 뒤에만 개발행위허가를 신청할 수 있다고 본다면, 무익한 행정절차를 반복하여 강제하는 불합리한 결과를 초래하게 될 것이기 때문입니다. 따라서 분할된 토지의 새로운 소유자는 위의 경우처럼 새로운 매수청구를 하는 것은 별개의 논의로 하고 종전의 매수청구 효과를 그대로 승계하여 직접 개발행위허가를 신청할 수 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
  ○ 그렇다면 국토계획법 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자는 다시 매수청구를 하거나 개발행위허가를 신청할 수 있습니다.

관련법규 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조