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안건번호 19-0004

회신일자 2019-04-12

1. 질의요지

전문공사[주석: 「건설산업기본법」 제2조제6호에 따른 전문공사를 말하며, 이하 같음.]를 시공하는 업종을 등록한 건설업자가 「건설산업기본법」 제16조제1항제3호에 따라 도급받은 주된 전문공사에 따른 부대공사를 동일한 업종이 아닌 전문공사 업종을 등록한 건설업자에게 하도급하는 것이 「건설산업기본법」 제29조제2항에 위반되는지?

2. 질의배경

  민원인은 기계설비공사업으로 등록한 건설업자가 도급받은 전문공사 중 부대공사인 가스시설공사를 가스시설시공업으로 등록한 건설업자에게 하도급하는 것이 가능한지에 대하여 국토교통부에 질의하였으나 다른 업종에 해당하는 건설업자에 대한 하도급은 발주자의 승인 여부와 상관없이 불가하다는 회신을 받고 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 「건설산업기본법」 제29조제2항에 위반되지 않습니다.

4. 이유

  「건설산업기본법」 제29조제1항에서는 도급받은 건설공사의 전부나 주요 부분의 대부분을 하도급할 수 없도록 규정하고 있고 같은 조 제2항에서는 수급인이 도급받은 공사의 일부를 동일한 업종에 해당하는 건설업자에게 하도급하는 것을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 발주자가 서면으로 승낙한 경우에는 가능하도록 규정하고 있습니다.

  따라서 해당 규정에 따라 제한되는 것은 도급받은 건설공사의 전부, 주요 부분의 대부분을 하도급하는 것과 도급받은 공사 중 주요 부분의 대부분이 아닌 일부를 “동일한 업종”의 건설업자에게 하도급하는 것이므로 해당 규정에 따라 도급받은 공사 중 일부를 “다른 업종”의 건설업자에 대해 하도급하는 것이 제한된다고 볼 수는 없습니다.

  또한 「건설산업기본법」 제82조제2항제3호에서는 “제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 하도급 제한을 위반한 경우”에 대해 영업정지를 명하거나 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는바, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다[주석: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조]는 점을 고려할 때 “다른 업종”에 해당하는 건설업자에게 하도급할 수 있는지에 대해서 법령상 명문의 규정이 없음에도 불구하고 발주자의 승낙 여부와 관계없이 원천적으로 하도급이 금지된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.

<관계 법령>

「건설산업기본법」
제16조(건설공사의 시공자격) ① 종합공사를 도급받으려는 자는 해당 종합공사를 시공하는 업종을 등록하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 종합공사를 시공하는 업종을 등록하지 아니하고도 도급받을 수 있다.
   1.ㆍ2. (생  략)
   3. 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자가 전문공사와 그 부대공사를 함께 도급받는 경우
   4.ㆍ5. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 제1항제3호 및 제2항제1호에 따른 부대공사는 주된 공사에 따르는 종된 공사로 그 범위와 기준은 대통령령으로 정한다.
  ④ (생  략)

제29조(건설공사의 하도급 제한) ① 건설업자는 도급받은 건설공사의 전부 또는 대통령령으로 정하는 주요 부분의 대부분을 다른 건설업자에게 하도급할 수 없다. 다만, 건설업자가 도급받은 공사를 대통령령으로 정하는 바에 따라 계획, 관리 및 조정하는 경우로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 2인 이상에게 분할하여 하도급하는 경우에는 예외로 한다.
  ② 수급인은 그가 도급받은 건설공사의 일부를 동일한 업종에 해당하는 건설업자에게 하도급할 수 없다. 다만, 발주자가 공사품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우에는 예외로 한다.
  ③ ～ ④ (생  략) 

「건설산업기본법 시행령」
제21조(부대공사의 범위등) ① 법 제16조제3항에 따른 부대공사의 범위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공사와 같다.
   1. 주된 공사를 시공하기 위하여 또는 시공함으로 인하여 필요하게 되는 종된 공사
   2. (생  략)
   3. 별표 1의 규정에 의한 건설업종중 기계설비공사업 및 가스시설시공업에 속한 공사간의 복합된 공사를 그 중 주된 공사에 관한 업종의 건설업자가 도급받는 경우 나머지 업종에 속한 공사
  ② (생  략)

관계법령
  - 건설산업기본법 제29조

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안건번호 15-0156

회신일자 2015-04-29

1. 질의요지

  발주청으로부터 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 고시하는 금액 미만의 건설기술용역사업을 도급받은 건설기술용역업자가 그 사업의 일부를 다른 건설기술용역업자에게 하도급하는 행위가 「건설기술 진흥법」 제35조제4항을 근거로 금지될 수 있는지?

2. 질의배경
 ○ 「건설기술 진흥법」 제35조제4항이 신설되면서, 이 규정의 적용대상이 아닌 고시 금액 미만의 건설기술용역사업에 대해서 하도급을 하는 것이 허용되는지와 관련하여 내부 이견이 있어 국토교통부에서 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  발주청으로부터 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 고시하는 금액 미만의 건설기술용역사업을 도급받은 건설기술용역업자가 그 사업의 일부를 다른 건설기술용역업자에게 하도급하는 행위는 「건설기술 진흥법」 제35조제4항을 근거로 금지될 수 없습니다.

4. 이유

  「건설기술 진흥법」 제2조제3호에서는 “건설기술용역”이란 다른 사람의 위탁을 받아 건설기술에 관한 업무를 수행하는 것을 말하되, 건설공사의 시공 및 시설물의 보수ㆍ철거 업무는 제외한다고 규정하고 있고, 같은 조 제9호에서는 “건설기술용역업자”란 건설기술용역을 영업의 수단으로 하려는 자로서 제26조에 따라 등록한 자를 말한다고 정의하고 있습니다.
  그리고, 「건설기술 진흥법」 제35조제1항에서는 발주청은 건설기술용역사업 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 사업을 시행할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 집행계획을 작성하여 공고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 제1항에 따라 공고된 사업은 대통령령으로 정하는 사업수행능력 평가에 의한 선정기준 및 선정절차에 따라 선정된 건설기술용역업자에게 맡겨 시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 “건설기술용역업자는 제2항에 따라 발주청이 발주하는 건설기술용역을 도급받은 경우 발주청의 승인을 받아 그 일부를 다른 건설기술용역업자에게 하도급할 수 있다”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제51조제1항에서는 법 제35조제1항에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 사업”이란 예정 용역사업비가 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 고시하는 금액(이하 “고시금액”이라 함) 이상인 사업을 말한다고 규정하고 있는바,
  이 사안은 발주청으로부터 고시금액 미만의 건설기술용역사업을 도급받은 건설기술용역업자가 그 사업의 일부를 다른 건설기술용역업자에게 하도급하는 행위가 「건설기술 진흥법」 제35조제4항을 근거로 금지될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  먼저, 「건설기술 진흥법」 제35조제4항은 종전의 「건설기술관리법」(법률 제11794호 건설기술 진흥법으로 전부개정되기 전의 것을 말함)에서 하도급에 대한 규정이 없어 건설기술용역사업의 하수급인들이 불공정한 하도급 거래로 인해 적정한 대가를 지급받지 못하고, 실적관리가 제대로 되지 않은 점을 개선하기 위하여 발주청의 “승인”을 받아 하도급을 할 수 있도록 함으로써 하수급인에 대한 보호장치를 만들려는 취지의 규정으로서(2013. 4. 건설기술관리법 전부개정법률안 국회심사보고서 참조), 입법정책적으로 모든 하도급에 대해 발주청의 승인을 받도록 하기 보다는 일정 금액 이상의 하도급에 대해서만 승인 절차를 거쳐 하도급하도록 하려는 취지로 이해되고, 고시금액 미만의 하도급을 아예 금지하려는 취지의 규정은 아닙니다.
  아울러, 건설기술용역사업의 하도급은 그 법적 성질상 당사자 일방이 일정한 일을 완성할 것을 약정하고, 상대방이 그 일의 결과에 대하여 보수를 지급할 것을 약정함으로써 성립하는 “도급 계약”에 해당된다고 할 것인데, 이는 당사자 사이에 특약이 있거나 일의 성질상 하도급인 자신이 하지 않으면 채무의 이행이 될 수 없다는 등의 특별한 사정이 없는 한 반드시 하도급인 자신이 직접 일을 완성하여야 하는 것은 아니라고 할 것이므로(대법원 2002. 4. 12. 선고 2001다82545 판결례 및 법제처 2012. 6. 1. 회신 12-0338 해석례 참조), 하도급은 법령이나 개별 계약에 의해 이를 특별히 제한하고 있지 않는 한, 원칙적으로 허용되는 것이라 하겠습니다.
  따라서, 발주청으로부터 고시금액 미만의 건설기술용역사업을 도급받은 건설기술용역업자가 그 사업의 일부를 다른 건설기술용역업자에게 하도급하는 행위는 「건설기술 진흥법」 제35조제4항을 근거로 금지될 수 없습니다.

관계법령
  - 건설기술 진흥법 제35조제4항 등 관련

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=102306

안건번호 12-0398

회신일자 2012-08-10

1. 질의요지

  「건설산업기본법 시행규칙」 제25조의6제1호나목에 따라 종합공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(A)로부터 하도급받은 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(B)가 「특허법」 제87조에 따라 특허권이 설정된 공법을 적용하는 공사를 그 특허를 출원한 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(C)에게 다시 하도급하는 경우, 위 특허권이 발주자와 건설업자(A) 간 건설도급계약의 체결 이전에 설정되었어야 하는지?

3. 회답

  「건설산업기본법 시행규칙」 제25조의6제1호나목에 따라 종합공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(A)로부터 하도급받은 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(B)가 「특허법」 제87조에 따라 특허권이 설정된 공법을 적용하는 공사를 그 특허를 출원한 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(C)에게 다시 하도급하는 경우, 위 특허권이 발주자와 건설업자(A) 간 건설도급계약의 체결 이전에 설정되었어야 할 필요는 없다고 할 것입니다.

4. 이유

  「건설산업기본법」 제29조에서는 건설공사의 하도급 제한을 규정하면서 제1항에서 도급받은 건설업자의 하도급을 제한하고 있고, 같은 조 제2항에서 수급인의 하도급을 제한하고 있으며, 같은 조 제3항 본문에서 하수급인이 다시 하도급하는 것을 제한하고 있는데, 다만, 예외적으로 하수급인이 다시 하도급할 수 있는 경우를 규정하면서, 같은 항제2호에서 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자가 하도급받은 경우에 공사의 품질이나 시공상의 능률을 높이기 위하여 필요한 경우로서 국토해양부령으로 정하는 요건에 해당할 것(가목), 수급인의 서면 승낙을 받을 것(나목)을 모두 충족할 것을 규정하고 있습니다.
  이에 따라 「건설산업기본법 시행규칙」 제25조의6에서는 하수급인(B)이 다시 하도급할 수 있는 요건을 규정하고 있는데, 같은 조 제1호나목에서는 종합공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자로(A)부터 하도급받은 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(B)가 「특허법」 제87조에 따라 특허권이 설정된 공법을 적용하는 공사를 그 특허를 출원한 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(C)에게 다시 하도급하는 경우로서 발주자로부터 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다는 서면승낙을 받을 것을 규정하고 있습니다.
  이처럼 「건설산업기본법 시행규칙」 제25조의6제1호나목에서는 하수급인(B)이 「특허법」 제87조에 따라 특허권이 설정된 공법을 적용하는 공사를 그 특허를 출원한 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(C)에게 다시 하도급하는 경우라고만 규정하고 있을 뿐, 그 특허권이 설정된 시기에 관하여는 아무런 제한을 두고 있지 않습니다.
  그런데, 「건설산업기본법」 제29조제4항에서는 같은 조 제3항 단서 및 제25조제2항에 따라 하도급을 한 자(B)와 같은 법 제29조제3항제2호에 따라 다시 하도급하는 것을 승낙한 자(A)는 발주자에게 통보를 하여야 하고, 다만, 하도급을 하려는 부분이 그 공사의 주요 부분에 해당하는 경우로서 발주자가 품질관리상 필요하여 도급계약의 조건으로 사전승인을 받을 것을 요구한 경우에는 그 요구에 따른다고 규정하고 있는바, 앞서 본 「건설산업기본법 시행규칙」 제25조의6제1호나목과 위 조항의 내용을 종합적으로 검토하면 특허권이 설정된 공법을 적용하는 공사를 다시 하도급하는 경우에 있어서 그 특허권은 적어도 다시 하도급할 당시까지만 설정되어 있으면 족할 것이나, 예외적으로 발주자가 도급계약의 조건으로 사전승인을 받을 것을 요구하는 경우에는 도급계약 체결 당시에 특허권이 설정되어 있었을 것이 필요하다고 해석됩니다.
  그리고, 만일 당해 공법에 대한 특허권의 설정 시기를 도급계약 체결 이전으로 제한한다면, 특허권이 설정되어 있지 않았던 어떠한 공법에 대해서 도급계약 체결 이후에 특허권이 설정된 경우에는 도급계약으로 확정된 설계를 변경하는 등의 방법을 통하여 그 특허권이 설정된 공법을 적용하고자 해도 적용할 수 없게 되는 불합리한 결과가 초래되는바, 이는 특허권이 설정된 공법이 적용되는 공사를 그 특허를 출원한 건설업자(C)에게 다시 하도급함으로써 그 건설업자(C)로 하여금 직접 당해 공사를 수행하도록 하는 것이 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다는 「건설산업기본법 시행규칙」 제25조의6제1호나목의 입법취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
  따라서, 「건설산업기본법 시행규칙」 제25조의6제1호나목에 따라 종합공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(A)로부터 하도급받은 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(B)가 「특허법」 제87조에 따라 특허권이 설정된 공법을 적용하는 공사를 그 특허를 출원한 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자(C)에게 다시 하도급하는 경우, 위 특허권이 발주자와 건설업자(A) 간 건설도급계약의 체결 이전에 설정되었어야 할 필요는 없다고 할 것입니다.

관계법령
  - 건설산업기본법 제29조
  - 건설산업기본법 시행규칙 제25조