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안건번호 20-0027

회신일자 2020-05-21

1. 질의요지

  「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받은 자가 허가 받은 내용에 따라 토석을 모두 채취하고 같은 법 제40조제1항에 따른 복구설계서의 승인을 받았으나 해당 산지의 복구를 완료하지 않아 같은 법 제42조에 따른 복구준공검사를 받지 않은 경우, 해당 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 후단의 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당하는지?

2. 질의배경

  경기도 광주시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부 및 산림청으로부터 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당한다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 토지는 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 후단의 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당합니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제51조제3항제1호에서는 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 같은 법 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분에서는 지구단위계획구역에 보전관리지역을 포함하는 경우 해당 보전관리지역의 면적은 각 목의 구분에 따른 요건을 충족할 것(전단)을 요건으로 규정하면서 “「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받고 토석의 채취가 완료된 토지”로서 준보전산지에 해당하는 토지의 면적은 보전관리지역의 면적 산정에서 제외(후단)하도록 규정하고 있는바, 문언상 토석채취허가를 받고 그 내용에 따라 토석 채취를 완료했으면 해당 규정의 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당합니다.

  그리고 「산지관리법」에서는 토석채취허가(제25조)와 산지전용지 등의 복구 의무(제39조) 및 복구준공검사(제42조)에 대해 각각 다른 조항에서 규정하고 있으므로, 토석의 채취가 완료되고 산지의 복구도 완료된 토지일 것을 명시적으로 규정하지 않았음에도 불구하고 “토석의 채취가 완료된 토지”가 당연히 산지의 복구가 완료된 토지를 의미한다고 볼 수 없습니다.

  또한 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 후단은 도시지역 외의 지역에서는 지구단위계획구역을 지정할 때 보전관리지역을 일정 비율 이하로만 포함하도록 하면서 예외적으로 이미 개발된 토지는 지구단위계획구역에 추가로 포함할 수 있도록 하려는 규정으로, 2018년 11월 13일 국토계획법 시행령이 대통령령 제29284호로 개정되면서 종전에는 토석채취허가를 받고 토석채취를 완료하였으나 산지의 복구가 되지 않은 토지가 “이미 개발된 토지”에 해당하지 않는 것으로 해석(각주: 법제처 2018. 1. 29. 회신 17-0630 해석례 참조)되자 “「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받고 토석의 채취가 완료된 토지로서 같은 법 제4조제1항제2호의 준보전산지에 해당하는 토지” 부분이 추가되었다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

< 관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. 
   1. 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
   2. 제37조에 따라 지정된 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
   3. 제37조에 따라 지정된 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 행위 제한 등을 지구단위계획으로 대체하려는 지역
  ④ 삭제 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제44조(도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역 지정대상지역) ① 법 제51조제3항제1호에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 다음 각 호의 요건을 말한다.
   1. 계획관리지역 외에 지구단위계획구역에 포함하는 지역은 생산관리지역 또는 보전관리지역일 것
   1의2. 지구단위계획구역에 보전관리지역을 포함하는 경우 해당 보전관리지역의 면적은 다음 각 목의 구분에 따른 요건을 충족할 것. 이 경우 개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받고 토석의 채취가 완료된 토지로서 같은 법 제4조제1항제2호의 준보전산지에 해당하는 토지 및 해당 토지를 개발하여도 주변지역의 환경오염ㆍ환경훼손 우려가 없는 경우로서 해당 도시계획위원회 또는 제25조제2항에 따른 공동위원회의 심의를 거쳐 지구단위계획구역에 포함되는 토지의 면적은 다음 각 목에 따른 보전관리지역의 면적 산정에서 제외한다.
   가. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터 이하인 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 20퍼센트 이내
   나. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터를 초과하는 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 10퍼센트 이내
   2. ∼ 4. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조

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안건번호 18-0584

회신일자 2019-02-08

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조에 따라 지구단위계획구역에서 그 지구단위계획에 맞게 건축해야 하는 건축물에 「건축법」 제20조제3항에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 축조해야 하는 가설건축물이 포함되는지?

2. 질의배경

  민원인은 지구단위계획에서 별도의 제한이 없다면 지구단위계획에 따른 허용용도에 해당하지 않은 가설건축물을 축조할 수 있다는 국토교통부의 회신에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조에 따른 건축물에 「건축법」 제20조제3항에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 축조해야 하는 가설건축물은 포함되지 않습니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에서는 가설건축물의 건축에 관하여 규정(제64조)하면서 가설건축물의 개념을 별도로 정의하고 있지 않아 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 건축해야 하는 건축물에 가설건축물이 포함되는지 여부가 문언상 명확하지 않으므로 건축물과 가설건축물의 의미 및 그 관계에 대해 밝히기 위해서는 가능한 한 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 해당 법률의 입법 취지와 목적 및 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.[주석: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조]

  그런데 「건축법」에서는 건축물에 관한 정의규정을 두면서 토지에 정착할 것을 기본 요건으로 규정(제2조제1항제2호)하고 있는 반면, 가설건축물에 대하여는 건축물과 달리 구조, 존치기간, 설치목적 등을 별도로 규정(제20조 및 같은 법 시행령 제15조)하여 다른 규율체계를 두고 있으면서 특히 존치기간을 원칙적으로 3년 이내로 제한하고 있습니다(같은 법 시행령 제15조제1항제2호).

  그리고 국토계획법에 따른 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 것으로,[주석: 국토계획법 제2조제5호 참조] 같은 법 제54조는 이러한 지구단위계획이 수립되어 있음을 전제로 지구단위계획구역 내에서 지속적으로 관리가 필요한 건축물의 건축 용도를 제한하려는 것입니다.

  그렇다면 가설건축물은 그 구조, 존치기간, 설치목적 등에 있어 건축물과 차이가 있고, 그 속성상 “임시적”인 것이어서 지속적으로 관리가 필요한 건축물이 아니며, 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 건축물의 용도를 갖추지 못하였으므로 건축물과 동일하게 국토계획법 제54조를 적용할 수는 없습니다.

  한편 국토계획법 제56조제1항제1호에서는 건축물의 건축을 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 규정하고 있고, 같은 법 제56조제4항제3호 및 같은 법 시행령 제53조제1호에서는 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 경미한 행위로 건축물의 건축 중 가설건축물의 건축 허가 또는 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 않는 건축물을 규정하고 있으므로 같은 법 제54조의 건축물에도 가설건축물이 포함된다는 의견이 있습니다.

  그러나 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 사적인 개발행위가 각종 계획과 상충할 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 국민이 개별적으로 행위허가를 받아 재산권을 행사할 수 있도록 규정한 것으로,[주석: 헌법재판소 2013. 10. 24. 결정 2012헌바241 결정례 참조] 같은 법 제54조와는 규율 범위가 다른 별개의 제도이므로 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 적합해야 하는 건축물과 같은 법 제56조에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 건축물은 동일하게 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

※ 법령정비 권고사항

  국토계획법 제54조에 따른 “건축물”을 해석할 때 개발행위허가 대상인 건축물과 동일하게 가설건축물이 포함된다고 해석할 여지가 있으므로, 혼란을 방지하기 위해 같은 법 제54조에 따른 건축물에 가설건축물이 포함되지 않는다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.

제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
   1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
   2. ∼ 5. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.
   1.ㆍ2. (생  략)
   3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다.
   1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축
   2. ∼ 5. (생  략)

○ 「건축법」
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
   1. (생  략)
   2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
   3. ∼ 21. (생  략)
  ② (생  략)

제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.
  ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다.
   1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우
   2. 4층 이상인 경우
   3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우
   4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우
  ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.
  ④ 제3항에 따른 신고에 관하여는 제14조제3항 및 제4항을 준용한다.
  ⑤ ∼ ⑦ (생  략)

○ 「건축법 시행령」
제15조(가설건축물) ① 법 제20조제2항제3호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호의 기준을 말한다.
   1. 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닐 것
   2. 존치기간은 3년 이내일 것. 다만, 도시ㆍ군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다.
   3. 전기ㆍ수도ㆍ가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니할 것
   4. 공동주택ㆍ판매시설ㆍ운수시설 등으로서 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아닐 것
  ② ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 법 제20조제3항에서 "재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
   1. ∼ 7. (생  략)
   8. 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실ㆍ임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것(건축물의 옥상에 축조하는 것은 제외한다. 다만, 2009년 7월 1일부터 2015년 6월 30일까지 및 2016년 7월 1일부터 2019년 6월 30일까지 공장의 옥상에 축조하는 것은 포함한다)
   9. ∼ 16. (생  략)
  ⑥ ∼ ⑩ (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조,제56조‚제58조

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안건번호 18-0065

회신일자 2018-05-21

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는지?

2. 질의배경

  민원인은 경기도 광주시 OO지구단위계획구역 일부에 대해 해당 지구단위계획구역의 변경 또는 해제 절차 없이 바로 도시개발구역을 지정할 수 있는지 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

3. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제50조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는 것은 아닙니다.

4. 이유

  「도시개발법」 제3조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제4조제1항에서는 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립하되(본문), 창의적이고 효율적인 도시개발사업을 추진하기 위해 필요하여 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다고(단서) 규정하고 있습니다.

  그리고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제4호에서는 “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위해 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 계획으로서, 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획(라목), 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목) 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제51조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사, 시장 또는 군수는 도시지역의 체계적ㆍ계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역(제9호), 그 밖에 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진 등을 위해 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(제10호) 등의 전부 또는 일부에 대해 지구단위계획구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 국토계획법 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는지에 관한 것입니다.

  먼저 「도시개발법」 제1조 및 제2조제1항에 따르면 “도시개발구역”은 도시개발사업을 통해 일정 지역을 계획적ㆍ체계적으로 개발하기 위해 지정ㆍ고시된 구역이고, 국토계획법 제2조제4호라목에 따르면 도시개발사업에 관한 개발계획은 도시ㆍ군관리계획의 일종입니다. 그리고 국토계획법 제2조제5호 및 제49조제1항에 따르면 “지구단위계획구역”은 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하는 등 일정 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리ㆍ보전ㆍ개발하기 위해 지정ㆍ고시된 구역이고, 같은 법 제2조제4호마목에 따르면 지구단위계획구역의 지정 등에 관한 계획도 도시ㆍ군관리계획의 일종입니다.

  이와 같이 도시개발구역과 지구단위계획구역은 지정에 관한 근거 법률은 서로 다르지만 그 지정 목적(일정 지역의 계획적ㆍ체계적 개발)과 관련 계획의 법적 성질(도시ㆍ군관리계획)이 동일하거나 유사하다는 특수성이 있습니다.

  그리고 도시개발구역과 지구단위계획구역 모두 주민 의견청취, 관계 행정기관의 장과의 협의, 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 원칙적으로 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 대도시 시장이 지정 또는 결정하게 되는데, 1)1) 「도시개발법」 제3조ㆍ제4조ㆍ제7조ㆍ제8조 및 국토계획법 제24조ㆍ제28조ㆍ제29조ㆍ제30조 등 참조 이와 같이 두 구역의 지정 또는 결정 절차도 대부분 같다는 점을 고려하여 「도시개발법」 제9조제2항 본문에서는 도시개발구역으로 지정ㆍ고시되면 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 결정ㆍ고시된 것으로 의제하는 규정을 두어 불필요한 절차의 반복을 피할 수 있도록 하고 있으므로 2)2) 법제처 2016. 4. 27. 회신 15-0650 해석례 참조 지구단위계획구역으로 지정된 지역의 일부에 대해 도시개발구역을 지정하려는 경우 기존 지구단위계획구역의 변경 또는 해제를 위한 별도의 절차를 반드시 다시 거쳐야 할 필요는 없습니다.

  아울러 「도시개발법 시행령」 제2조제3항제2호에서는 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 지정 규모 등의 제한을 적용받지 않고 해당 면적 이하라도 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발업무지침」(국토교통부훈령) 1-2-5 단서에서는 지구단위계획구역에 대해 도시개발구역을 지정하는 경우 그 지구단위계획구역의 일부만 도시개발구역에 포함되는 경우라면 용도지역 간의 변경을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 지구단위계획구역으로 지정된 지역의 일부에 대해 도시개발구역이 지정될 수 있음을 전제로 한 규정이므로 이 점에 비추어 볼 때에도 기존 지구단위계획구역의 변경 또는 해제 절차가 반드시 선행되어야만 해당 지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는 것은 아닙니다.

  한편 지구단위계획구역은 해당 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리ㆍ개발하기 위한 구역인데, 만일 그 지구단위계획구역의 일부에 대해 해당 구역의 해제 등의 절차를 거치지 않고도 도시개발구역을 중복하여 지정할 수 있다고 해석한다면 해당 도시개발구역의 개발계획과 그 일대 지구단위계획구역의 개발계획 등이 서로 모순ㆍ저촉될 우려가 있어 부당하다는 의견이 있습니다.

  그러나 위와 같은 계획 간 모순ㆍ저촉을 방지하기 위해 「도시개발법」에서는 도시개발사업의 시행자로 하여금 도시개발사업에 관한 실시계획을 작성할 때 지구단위계획을 포함하도록 하고(제17조제1항), 해당 실시계획이 작성 또는 인가된 후 관보나 공보에 고시되면 그 고시된 내용 중 국토계획법에 따라 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획을 포함하며, 이하 이 문단에서 같음)으로 결정해야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시ㆍ군관리관리계획이 결정되어 고시된 것으로 의제(이 경우 종전에 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 사항 중 고시 내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 의제)하고 있습니다(제18조제1항 및 제2항).

  더욱이 도시개발구역은 그 지정권자가 관계 행정기관의 장과의 협의 등 절차를 거쳐 지정하는 것(「도시개발법」 제8조)으로서 그 지정 여부는 지정권자의 재량이므로 도시개발구역의 지정권자가 관계 행정기관의 장과의 협의 등 절차를 거칠 때 해당 구역의 개발계획과 그 일대 지구단위계획구역의 개발계획 등의 정합성 여부를 검토한 후 도시개발구역의 지정 여부를 결정함으로써 모순ㆍ저촉을 방지할 수 있는 길도 열려 있다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 국토계획법 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는 것은 아닙니다.

관계법령
  - 도시개발법 제9조제2항

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안건번호 16-0672

회신일자 2017-03-02

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제52조제1항에서는 지구단위계획에 “대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모”의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제43조제1항 본문에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있는바,

  지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있는지, 아니면 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획이 별도로 있어야 하는지?

2. 질의배경

 ○ 민원인은 지구단위계획구역의 기반시설(도로) 설치와 관련하여 지구단위계획 수립에 따른 도시·군관리계획 절차 진행 시 기반시설(도로)에 대한 도시·군관리계획 결정에 대한 입안 및 결정의 절차를 별도로 이행하여야 한다고 보고 지구단위계획과 별도의 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획 수립 여부 등에 대하여 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부에서 지구단위계획만으로도 기반시설의 설치 결정이 가능하다고 회신하자 이에 이의가 있어 직접 법령해석을 요청한 사안임.

3. 회답

  지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있습니다.

4. 이유

  국토계획법 제2조제4호에서는 “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 같은 호 각 목의 계획을 말한다고 규정하면서, 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획(다목), 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목) 등을 도시ㆍ군관리계획으로 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7호에서는 도시·군계획시설이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 국토계획법 제43조제1항 본문에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제52조제1항에서는 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 같은 항 각 호의 사항 중 같은 항 제2호[대통령령으로 정하는 기반시설(국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에서는 도로·녹지·하수도 등을 규정하고 있음)의 배치와 규모]와 제4호(건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도)의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.

  이 사안은 지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있는지, 아니면 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획이 별도로 있어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 국토계획법 제2조제4호에서는 기반시설의 설치에 관한 계획과 지구단위계획은 모두 도시ㆍ군관리계획이라고 규정하고 있고, 같은 법 제43조제1항 및 제50조에 따르면 기반시설의 설치와 지구단위계획 모두 도시·군관리계획으로 결정하는 것임이 문언상 명백합니다.

  그런데, 국토계획법 제52조제1항에서 지구단위계획의 내용에 개별 도시·군관리계획으로 정할 수 있는 도로 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항이 포함되는 것으로 규정하고 있어, 도로 등 기반시설은 지구단위계획이 아닌 도시·군관리계획으로 설치하는 경우와 지구단위계획에서 그 설치에 관하여 정하는 경우의 두가지로 나누어 볼 수 있으나, 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획과 그 사항을 포함하는 지구단위계획 사이의 관계에 대한 명문의 규정이 없는바,

  지구단위계획은 국토계획법령상 다른 계획에 관련된 사항들을 포함하는 계획임을 전제로 하고 있다는 점과 일정한 지역 내 토지 이용 합리화와 체계적·계획적 관리를 위해 수립하는 계획으로서 지구단위계획을 인정하고 있는 점을 고려해 볼 때, 지구단위계획이 기반시설의 설치에 관한 사항을 포함하여 수립된 경우에는 개별 도시·군관리계획으로서의 성격이나 법적 효과를 동시에 갖는다고 보는 것이 국토계획법령의 체계나 지구단위계획제도의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.

  또한, 국토계획법 제52조제1항제2호 및 국토계획법 시행령 제45조제3항의 위임에 따른 「지구단위계획수립지침」(국토교통부 훈령 제782호) 제3장 지구단위계획 수립기준 제5절 3-5-6에서는 지구단위계획구역에서 지구단위계획으로 설치할 수 있는 기반시설이 아닌 기반시설을 도시ㆍ군계획시설로 결정하거나 변경하고자 하는 경우에는 지구단위계획과 다른 도시·군관리계획을 동시에 결정 또는 변경결정하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 지구단위계획구역 안에서 지구단위계획으로 설치할 수 없는 기반시설의 경우에는 지구단위계획과 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획을 동시에 결정 또는 변경하지 아니하면 지구단위계획과 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획이 상호 충돌하거나 모순적으로 중첩될 우려가 있어 법집행의 혼란을 초래할 수 있으므로 지구단위계획과 별도의 도시·군관리계획을 병행하여 입안ㆍ수립하도록 한 것으로 보아야 할 것인바,

  이러한 규정들은 지구단위계획구역에서 지구단위계획으로 설치할 수 있는 기반시설은 그 설치에 관한 사항을 지구단위계획으로 결정할 수 있고, 별도의 도시·군관리계획을 병행하여 입안·수립하지 아니하여도 된다는 것을 전제로 하고 있다고 할 것입니다.

  그리고, 「지구단위계획수립지침」 별첨 1 지구단위계획결정도서 작성지침 2-1(2)에서는 지구단위계획결정조서는 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시·군관리계획결정조서 중 지구단위계획구역의 지정목적달성에 필요한 사항에 대하여 작성하도록 한다고 규정하면서, 2-2(2)에서는 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시·군관리계획결정조서는 「도시·군관리계획수립지침」(국토교통부 훈령 제793호)의 도시·군관리계획조서작성기준에 따른다고 규정하고 있어, 지구단위계획에 기반시설에 대한 사항을 포함할 경우에는 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획 결정 시와 동일한 사항을 포함하도록 하고 있는바, 국토계획법 제52조제1항제2호에서는 지구단위계획에 포함되는 기반시설에 대한 사항을 “종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등”이 아닌 “배치와 규모”라는 표현으로 규정하고 있으나, 이는 지구단위계획에 포함되어야 하는 사항이 기반시설의 “배치와 규모”에 대한 사항에 한정된다는 것이 아니라 도시·군관리계획으로 기반시설 설치에 관한 사항을 결정할 때 포함되어야 하는 기반시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 모두 포괄하는 의미라고 보아야 할 것이고, 이와 달리 지구단위계획에는 기반시설의 “규모와 배치”만을 포함시키고 그 외의 기반시설의 종류, 명칭 등은 규정하지 아니하여도 된다거나, 그 외 시설의 종류, 명칭 등에 대한 사항은 지구단위계획이 아닌 별도의 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획으로 결정하도록 하려는 취지라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  만일, 지구단위계획구역에서 기반시설을 도시·군계획시설로 설치하는 경우로서, 지구단위계획으로 그 배치와 규모에 관한 사항을 반드시 포함하여야 함에도 지구단위계획만으로 그 설치 결정을 할 수 없고, 기반시설 설치에 관한 별도의 도시·군관리계획이 있어야 한다고 본다면, 국토계획법 제52조제1항제2호에서 지구단위계획으로 일정한 기반시설에 대하여만 “배치와 규모”를 포함시키도록 규정할 이유가 있다고 보기 어렵고, 나아가 지구단위계획에 포함되는 국토계획법 시행령 제45조제3항에 따른 기반시설에 대하여도 지구단위계획의 입안·결정절차와 별도로 도시계획시설 설치에 대한 기초조사와 환경성 검토 등의 도시·군관리계획 입안·결정절차를 모두 다시 거쳐야 한다는 결론에 이르게 되어 이로 인한 행정적 비효율이 발생하는 등 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있다고 할 것입니다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제50조

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=106684

안건번호 14-0248

회신일자 2014-05-02

1. 질의요지

  구 「주택건설촉진법」(2000. 1. 28. 법률 제6250호로 개정되어 2000. 3. 1. 시행된 것)에 따라 주택건설사업승인을 받은 후 관련 법령의 개정에 따라 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 보는 공공청사 부지로서,

  주택건설사업승인 후 10년 이상 공공청사가 건축되지 않고 있는 토지의 소유자가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구를 하였으나 매수의무자가 매수하지 않기로 결정하여 해당 토지에 같은 법 시행령 제41조제5항에 따른 건축물을 건축하려는 경우, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 지구단위계획에 맞지 않는 건축물의 건축허가를 할 수 있는지?

3. 회답

  주택건설사업승인 후 10년 이상 공공청사가 건축되지 않고 있는 토지의 소유자가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구를 하였으나 매수의무자가 매수하지 않기로 결정하여 해당 토지에 같은 법 시행령 제41조제5항에 따른 건축물을 건축하려는 경우, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 지구단위계획에 맞지 않는 건축물의 건축허가를 할 수 없다고 할 것입니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조 및 같은 법 시행령 제41조에 따르면 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 않는 경우 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지의 소유자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있고, 매수의무자는 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정해야 하며, 매수의무자가 매수하지 않기로 결정한 경우 매수 청구를 한 토지의 소유자는 근린생활시설 등의 건축물을 건축할 수 있는데, 이 경우 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 금지하는 같은 법 제64조는 적용하지 않도록 하고 있으며, 같은 법 제54조에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 정하고 있는바,
  이 사안에서는 구 「주택건설촉진법」(2000. 1. 28. 법률 제6250호로 개정되어 2000. 3. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음)에 따라 주택건설사업승인을 받은 후 관련 법령의 개정에 따라 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 보는 공공청사 부지로서, 주택건설사업승인 후 10년 이상 공공청사가 건축되지 않고 있는 토지의 소유자가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구를 하였으나 매수의무자가 매수하지 않기로 결정하여 해당 토지에 같은 법 시행령 제41조제5항에 따른 건축물을 건축하려는 경우, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 지구단위계획에 맞지 않는 건축물의 건축허가를 할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.

  살피건대, 국토계획법 제2조제4호 및 제5호에 따르면 도시ㆍ군관리계획은 지방자치단체의 개발ㆍ정비 및 보전을 위한 계획이고, 지구단위계획은 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부를 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획으로, 양자를 별도로 둔 취지는 도시ㆍ군관리계획으로 일률적으로 계획을 수립하여 개발을 진행할 때 발생할 수 있는 문제점을 완화하기 위하여 필요한 구역에 대하여 별도의 이용계획인 지구단위계획을 수립하도록 한 것이라 할 수 있는바, 도시ㆍ군관리계획은 지방자치단체를 단위로 수립하는 종합적인 계획이고, 지구단위계획은 소규모 지역에 대하여 합리적인 규제를 하기 위한 계획이라 할 것입니다.
  그렇다면, 지구단위계획의 대상 지역에는 도시ㆍ군관리계획과 지구단위계획이 각각 적용된다 할 것이고, 따라서 국토계획법 제64조에 따른 도시ㆍ군계획시설 및 같은 법 제54조에 따른 지구단위계획에 맞게 건축물을 건축하거나 공작물을 설치해야 할 것인바, 이 사안과 같이 같은 법 제47조제7항에 따라 매수가 거부된 토지에 건축물을 건축할 때 같은 법 제64조를 배제하고 있으나 같은 법 제54조는 배제한다는 명문의 규정을 두고 있지 않으므로, 지구단위계획과 배치되는 건축물의 건축을 허가할 수 없다고 할 것입니다.
  한편, 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획의 일부이므로 지구단위계획으로 설치하는 공공청사 부지에 대한 매수청구가 거부된 경우에도 국토계획법 제47조제7항에 따라 같은 법 제64조가 적용되지 않으므로, 하위계획인 지구단위계획에 관한 같은 법 제54조를 적용하지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 같은 법 제2조제4호에서 도시ㆍ군관리계획을 정의하면서 “기반시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 계획”과 “지구단위계획”을 별개의 계획으로 분리하여 규정하고 지구단위계획에 대해서는 별도의 규정을 두고 있는바, 도시·군관리계획에 대한 같은 법 제64조를 적용하지 않도록 한다고 하여 지구단위계획에 관한 같은 법 제54조가 적용되지 않는다고 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
  따라서, 구 「주택건설촉진법」에 따라 주택건설사업승인을 받은 후 관련 법령의 개정에 따라 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 보는 공공청사 부지로서, 주택건설사업승인 후 10년 이상 공공청사가 건축되지 않고 있는 토지의 소유자가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구를 하였으나 매수의무자가 매수하지 않기로 결정하여 해당 토지에 같은 법 시행령 제41조제5항에 따른 건축물을 건축하려는 경우, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 지구단위계획에 맞지 않는 건축물의 건축허가를 할 수 없다고 할 것입니다.

※ 법령정비 권고사항
  다만, 토지매수청구가 거부된 경우에 건축물도 건축할 수 없게 된다면 토지 소유자의 재산권 침해가 문제될 수 있으므로 이와 같은 경우에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 지구단위계획의 변경을 신청할 수 있도록 하는 등 법령에 근거를 둘 필요가 있다고 할 것입니다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제64조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제29조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조
  - 건축법 시행령 제1조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제41조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제2조