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안건번호 18-0414

회신일자 2018-09-18

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제1호나목(3)에 따른 제3종일반주거지역(391.97㎡)과 같은 조 제2호나목에 따른 일반상업지역(535.85㎡)에 걸쳐 있는 하나의 대지에 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우,[주석: 「주택법 시행령」 제27조제4항제1호나목에 따른 “해당 건축물의 연면적에서 주택의 연면적이 차지하는 비율이 90퍼센트 미만일 것”의 요건을 갖춘 것으로 전제함.] 해당 사업시행자는 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제27조제4항제1호가목에 따라 주택건설사업 시행을 위한 사업계획승인(이하 “주택건설사업계획승인”이라 함)을 받지 않아도 되는지?

2. 질의배경

  용산구는 일반상업지역과 제3종일반주거지역에 걸쳐 있는 하나의 대지에 주택과 주택 외의 시설을 함께 건축하는 경우 주택건설사업계획 승인을 제외할 수 있는지에 대하여 법령 소관부처인 국토교통부에 질의하였고, 이 경우 사업계획승인 제외 대상이 아니라는 국토교통부의 회신에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 사업시행자는 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 단서가 적용되지 않으므로 같은 항 본문에 따라 주택건설사업계획승인을 받아야 합니다.

4. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,[주석: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조] 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 단서와 같은 법 시행령 제27조제4항제1호가목에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제30조제1호다목에 따른 “준주거지역” 또는 같은 조 제2호에 따른 “상업지역”에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우 등의 요건을 갖춘 때에는 주택건설사업계획승인을 받지 않아도 된다고 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이 “준주거지역” 또는 “상업지역”이 아닌 국토계획법 시행령 제30조제1호나목(3)에 따른 “제3종일반주거지역”이 포함된 지역에 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 「주택법 시행령」 제27조제4항제1호가목에 포함되지 않음이 문언상 명백합니다.

  그리고 주택법령은 원칙적으로 사업시행자가 주택건설사업계획승인을 받아 주택건설사업을 시행하도록 하면서(제15조제1항 각 호 외의 부분 본문), 예외적으로 용도지역 중 상업지역 또는 준주거지역에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 등의 경우에는(제15조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제27조제4항) “규제완화 차원”에서 주택법령을 적용하지 않고 「건축법」에 따른 건축신고 또는 건축허가만으로 주택건설사업을 추진할 수 있도록 하고 있는바,[주석: 법제처 2012. 4. 10. 회신 12-0126 해석례 참조] 이러한 예외규정은 엄격하게 해석해야 한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  한편 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제84조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제94조 단서에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역 등에 걸치는 경우로서 각 용도지역 등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 660제곱미터(도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐 있는 토지의 경우) 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률 외의 건축제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역 등에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있는데, 일반상업지역이 대지 중 가장 넒은 면적을 차지하는 이 사안의 경우에는 제3종일반주거지역을 포함한 전체 대지에 일반상업지역에 관한 규정이 적용되므로, 「주택법 시행령」 제27조제4항제1호가목에 따른 “상업지역에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우”로 볼 수 있다는 의견이 있습니다.

  그러나 국토계획법의 위 규정들은 상대적으로 작은 규모의 대지에 대해서도 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등 국토계획법령에서 정하고 있는 건축제한을 엄격하게 적용하게 될 경우 국토를 경제적·효율적으로 이용할 수 없는 불합리한 점을 고려해 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 건축제한 규정을 전체 대지에 대해 확장 적용하도록 함으로써 위와 같은 불합리한 경우를 방지하기 위한 취지의 특례 규정입니다.[주석: 법제처 2015. 7. 9. 회신 15-0267 해석례 참조]

  그런데 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 단서는 주택건설사업 시행에 있어서 주택법령을 적용하지 않는 특례를 정하고 있는 것으로 국토계획법 제84조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제94조 단서에 따른 건축제한의 특례와는 그 입법취지나 목적이 서로 다르므로, 국토계획법의 위 규정들이 「주택법」 제15조제1항에 따른 주택건설사업계획승인 절차까지 당연히 적용된다고 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

<관계 법령>

「주택법」

제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
   1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 시장
   2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수
  ② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다.
  ③ ∼ ⑥ (생  략)

「주택법 시행령」

제27조(사업계획의 승인) ① ∼ ③ (생  략)
  ④ 법 제15조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
   1. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 사업의 경우
    가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제1호다목에 따른 준주거지역 또는 같은 조 제2호에 따른 상업지역(유통상업지역은 제외한다)에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우일 것
    나. 해당 건축물의 연면적에서 주택의 연면적이 차지하는 비율이 90퍼센트 미만일 것
   2. 「농어촌정비법」 제2조제10호에 따른 생활환경정비사업 중 「농업협동조합법」 제2조제4호에 따른 농업협동조합중앙회가 조달하는 자금으로 시행하는 사업인 경우
  ⑤·⑥ (생  략)

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」

제30조(용도지역의 세분) 국토교통부장관, 시·도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시·군관리계획결정으로 주거지역·상업지역·공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다.
   1. 주거지역
    가. (생  략)
    나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
     (1)ㆍ(2) (생  략)
     (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
    다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역
   2. 상업지역
    가. (생  략)
    나. 일반상업지역 : 일반적인 상업기능 및 업무기능을 담당하게 하기 위하여 필요한 지역
    다.ㆍ라. (생  략)
   3.ㆍ4. (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제84조제1

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안건번호 10-0460

회신일자 2010-12-23

1. 질의요지

주거지역과 일반상업지역의 위락시설(유흥주점) 예정지 사이에 5층의 근린생활시설 용도의 건축물이 있는 경우, 이를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 9 제1호카목에 따른 “지형지물에 따라 주거지역과 차단”된 것으로 보아 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 제한의 예외를 인정하여 그 위락시설의 건축 또는 위락시설로의 용도변경을 허용할 수 있는지?

3. 회답

  주거지역과 일반상업지역의 위락시설(유흥주점) 예정지 사이에 5층의 근린생활시설 용도의 건축물이 있는 경우, 그 건축물의 입지로 인하여 위락시설에 대한 접근성이나 위락시설이 주거지역에 미치는 시각적·청각적인 영향 등 부정적인 영향이 특별히 차단된다고 할 수 없다면, 이를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 9 제1호카목에 따른 “지형지물에 따라 주거지역과 차단”된 것으로 볼 수 없으므로 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 제한의 예외를 인정하여 그 위락시설의 건축 또는 위락시설로의 용도변경을 허용할 수는 없을 것입니다.

4. 이유

  우선, 지형지물의 사전적인 의미는 “땅의 생김새와 땅 위에 있는 모든 물체를 이르는 말”로서, 경우에 따라서는 산·고개·자연공원 등 자연적으로 존재하는 지형지물 외에 광장·도시공원 등 인공적으로 조성된 지형지물이 포함될 수 있어, 건축물도 사전적 의미의 지형지물에 포함될 여지가 있다 할 것입니다.
  그런데, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항제1호가목에서 “주거지역”을 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 지정된 지역으로 규정하고 있는바, 같은 법 별표 9 제1호카목에서 일반상업지역 안에서 위락시설을 건축하는 경우 주거지역으로부터 원칙적으로 일정한 거리를 두도록 한 취지는 주거지역에 거주하는 주민의 안녕을 저해하거나 건전한 생활환경 또는 교육환경이 악화되는 등 위락시설의 건축에 따라 위락시설이 거주지역에 미치는 부정적인 영향을 최소화하려는 것이라 할 것입니다. 이러한 취지에 비추어 볼 때 지형지물이 그 사이에 있어서 위락시설에 대한 접근을 제한하거나 위락시설과 주거지역 사이를 시각적·청각적으로 차단하는 등 위락시설과 주거지역 간에 일정한 거리를 둔 경우와 같은 효과가 있는 경우로 보아야 할 것입니다.
  그렇다면, 주거지역과 위락시설을 차단하는 지형지물은 단순히 사전적인 의미의 시각을 차단하는 정도의 지형지물이라고 하기보다는, 공원·녹지 등과 같이 주거지역과 일반상업지역의 위락시설을 공간적으로 구분하여 그 접근의 곤란성이나 시각적·청각적인 측면에서 어느 정도 차단하는 기능을 할 수 있는 정도의 지형지물이라고 하여야 할 것인데, 주거지역과 일반상업지역의 위락시설의 사이에 5층의 근린생활시설 용도의 건축물이 위치한다는 사실만으로는 주거지역과 위락시설이 지형지물에 따라 차단된 경우에 해당된다고 하기 어려울 것입니다.
  그리고 국토계획법령에서 단순히 건축물의 존재 여부를 용도지역 등 공간 구분의 기준으로 삼고 있는 규정이 없을 뿐만 아니라, 주거지역과 위락시설의 사이에 건축물이 있는 경우에도 「건축법」 제44조에서 원칙적으로 건축물은 2미터 이상의 도로에 접하도록 하고 있어 건축물로 인하여 그 접근성이 제한된다고도 할 수 없으므로, 5층의 근린생활시설 용도의 건축물이 있다는 사실만으로는 국토계획법 시행령 별표 9 제1호카목의 “지형지물에 따라 주거지역과 차단”된 경우에 해당한다고 할 수 없습니다.
  그러므로, 건축물이 주거지역으로부터의 위락시설에 대한 접근성을 제한하고 위락시설이 주거지역에 미치는 시각적·청각적인 영향을 어느 정도 차단하는지 등을 담당 공무원이 구체적으로 살펴 위락시설의 건축 또는 위락시설로의 용도변경의 허용여부를 판단해야 할 사항이라 할 것이지만, 만약 그 건축물의 입지로 인하여 위락시설에 대한 접근성이나 위락시설로부터 주거지역에 미치는 다른 부정적인 영향이 특별히 제한된다고 할 수 없다면, 국토계획법 시행령 별표 9 제1호카목에 따라 건축이 허용될 수 없고, 건축이 허용되지 않는다면 그 허용되지 않는 용도로의 용도변경 역시 허용되지 않는다고 할 것입니다.
  따라서, 주거지역과 일반상업지역의 위락시설(유흥주점) 예정지 사이에 5층의 근린생활시설 용도의 건축물이 있는 경우, 그 건축물의 입지로 인하여 위락시설에 대한 접근성이나 위락시설이 주거지역에 미치는 시각적·청각적인 영향 등 부정적인 영향이 특별히 차단된다고 할 수 없다면, 이를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 9 제1호카목에 따른 “지형지물에 따라 주거지역과 차단”된 것으로 볼 수 없으므로 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 제한의 예외를 인정하여 그 위락시설의 건축 또는 위락시설로의 용도변경을 허용할 수는 없을 것입니다.

관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조