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안건번호 13-0076

회신일자 2013-04-30

1. 질의요지

  「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제26조제1항에서는 국가, 지방자치단체, 공기업 등인 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있는바,

  공기업인 사업시행자가 지방자치단체 소유의 하수도시설(「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제24조의4제9호)에 도로(「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제24조의4제1호)를 신설하는 경우가 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”에 해당하는지?

3. 회답

  공기업인 사업시행자가 지방자치단체 소유의 하수도시설(「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제24조의4제9호)에 도로(「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제24조의4제1호)를 신설하는 경우도 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제26조제1항의 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”에 해당한다고 할 것입니다.

4. 이유

  「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제8호·제9호에 따르면 산업단지개발사업이란 국가산업단지 등 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 용지조성사업 및 건축사업(가목), 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ궤도ㆍ운하ㆍ유수지(溜水池) 및 저수지 건설사업(바목), 하수도ㆍ폐기물처리시설, 그 밖의 환경오염방지시설 사업(아목) 등을 말하고, 같은 법 제6조제1항 및 제17조제1항에 따르면 국토교통부장관이 지정하는 국가산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가산업단지개발실시계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하며, 같은 법 제21조제1항에 따르면 산업단지지정권자가 국가산업단지개발사업실시계획 등을 승인한 때에는 「공유재산 및 물품 관리법」 제11조 및 제20조에 따른 행정재산의 용도폐지 및 사용·수익허가(제18호) 등이 의제됩니다.
  산업입지법 제16조제1항제1호, 제26조제1항·제8항 및 같은 법 시행령 제24조의4에 따르면 국가, 지방자치단체, 공기업 등인 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 도로, 하수도 등 공공시설(산업입지법 시행령 제24조의4에 따른 공공시설을 말하며, 이하 같음)을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는바, 이 사안의 경우는 공기업인 사업시행자가 지방자치단체 소유의 하수도시설(산업입지법 시행령 제24조의4제9호의 하수도시설을 말함, 이하 같음)에 같은 종류의 하수도시설이 아닌 도로(산업입지법 시행령 제24조의4제1호의 도로를 말함, 이하 같음)를 신설하는 경우도 산업입지법 제26조제1항에서의 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”에 해당하는지의 문제입니다.
  먼저, 산업입지법 제26조의 연혁을 살펴보면, 산업입지법이 제정되기 전에 구 「산업기지개발촉진법」(1975. 12. 31. 법률 제2849호로 개정ㆍ시행된 것으로, 이하 “구 산업기지개발촉진법”이라 함) 제21조의5에서 공공시설 및 토지 등의 귀속에 관한 사항을 신설하면서 행정청이 아닌 사업시행자가 기존의 공공시설을 무상으로 양도받으려면 종래 공공시설의 “기능이 대체되어 용도가 폐지”될 것을 요구하고 있는 반면(제2항), 행정청인 사업시행자가 기존의 공공시설을 무상으로 귀속 받으려면 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”라고 하여(제1항) 행정청인 사업시행자인 경우에는 행정청이 아닌 사업시행자인 경우와 달리 “기능이 대체”될 것을 요구하고 있지 아니하다가,
  구 「산업입지및개발에관한법률」(1990. 1. 13. 법률 제4216호로 제정되어 1991. 1. 14. 시행된 것으로, 이하 “구 산업입지법”이라 함)이 제정되면서 제26조제1항에서는 구 산업기지개발촉진법 제21조의5제1항의 “행정청인 사업시행자”를 “국가·지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 정부투자기관·지방공기업 기타 다른 법률에 의하여, 공업단지개발사업을 시행할 수 있는 자”로 변경하고 기존 공공시설의 사업시행자로의 무상귀속 요건인 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”는 그대로 유지한 반면, 같은 조 제2항에서는 국가·지방자치단체 등이 아닌 사업시행자의 경우 구 산업기지개발촉진법 제21조의5제2항에서 규정하였던 기존의 공공시설과 새로운 공공시설 간의 기능 대체성을 요구하지 아니하고 단지 공업단지개발사업의 시행으로 공공시설 등의 용도가 폐지될 것만을 규정하였습니다.
  그렇다면, 구 산업기지개발촉진법에서 “대체”와 “기능의 대체”를 구별하여 사용하고 있었던 점, 산업입지법 제26조제1항에서는 “대체”로만 규정되어 있음에도 이를 기능의 대체로 한정하거나 같은 종류의 공공시설로 제한할 근거가 없는 점, “대체”는 통상 다른 것으로 대신하는 것을 의미하는데 기존의 공공시설을 다른 종류의 공공시설로 바꾼다고 하여 “대체”의 문언적 한계를 벗어난다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 산업입지법 제26조제1항에서의 “대체”는 같은 법 시행령 제24조의4에 따른 공공시설 간의 대체, 즉 이 사안에서의 하수도시설이 도로로 대체되는 경우가 포함된다고 할 것입니다.
  다음으로, 이 사안과 같이 지방자치단체 소유의 하수도시설에 공기업인 사업시행자가 설치하는 도로는 준공인가 시 산업입지법 제26조제1항·제4항에 따라 해당 지방자치단체에 무상으로 귀속되는데, 만약 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 도로를 새롭게 설치하기 위하여  국가·지방자치단체·공기업 등인 사업시행자로 하여금 하수도시설을 해당 지방자치단체로부터 유상으로 매입하도록 한다면, 국가·지방자치단체·공기업 등이 아닌 사업시행자에게는 같은 법 제26조제2항에서 같은 종류의 공공시설 간의 대체를 요건으로 하지 않는 것과 비교하여 형평에 반한다 할 것입니다.
  또한, 산업입지법 제2조제7호의2 및 제8호에 따르면 산업단지란 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설 등과, 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단(一團)의 토지이고, 이러한 산업단지로 지정된 토지 등은 첨단과학기술산업 육성 등 산업단지 지정 목적에 따라 종전 토지 등의 용도와 다른 용도로 변경될 여지가 많으며, 그렇다면 산업단지 및 산업단지개발사업의 목적상 기존의 공공시설과 다른 종류의 공공시설을 설치할 필요성도 인정될 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 산업입지법 제26조제1항에 따라 사업시행자에게 기존의 공공시설이 무상으로 귀속되는 경우가 기존의 공공시설과 같은 종류의 공공시설을 새로 설치한 경우에 한정하는 것으로 보기는 어렵다 할 것입니다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007다36209판결 참조).
  따라서, 공기업인 사업시행자가 지방자치단체 소유의 하수도시설에 도로를 신설하는 경우도 산업입지법 제26조제1항의 “기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우”에 해당한다고 할 것입니다.

관계법령
  - 산업입지 및 개발에 관한 법률 제26조

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안건번호 11-0594

회신일자 2011-12-01

1. 질의요지

「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제45조의2에 따른 산업단지구조고도화 사업은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제5조 및 같은 법 시행령 제4조에 따른 산업입지개발지침의 적용을 받아야 하는지?

3. 회답

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제45조의2에 따른 산업단지구조고도화 사업은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제5조 및 같은 법 시행령 제4조에 따른 산업입지개발지침의 적용을 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.

4. 이유

  우선, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산집법”이라고 함)은 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법이고, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산입법”이라고 함)은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법으로, 산집법과 산입법은 각각의 입법목적을 가진 별도의 법체계라 할 것이므로 산집법상 산입법에서 규율하고 있지 않은 산업단지구조고도화사업(이하 “구조고도화사업”이라고 함)에 대하여 규정하고 있다면 구조고도화사업에 관하여는 원칙적으로 산입법이 아닌 산집법의 적용을 받아야 할 것입니다.
  또한, 산집법 제45조의2에 따라 구조고도화사업을 시행하는 경우, 이에 대하여 산집법과 산입법은 모두 명시적으로 산입법 제5조 및 같은 법 시행령 제4조에 따른 산업입지개발지침의 적용을 받도록 하는 규정을 두고 있지 아니하기 때문에, 비록 산업입지개발지침이 법률에 근거하여 마련되었다고 하더라도 해당 지침의 적용을 받아야 한다고 단정할 수는 없다고 할 것입니다.
  특히, 산입법 제5조 및 같은 법 시행령 제4조의 내용을 구체적으로 살펴보면, 산업입지개발지침에는 “산업입지의 계획적·체계적 개발에 관한 사항, 산업단지의 지정·개발·지원에 관한 사항, 환경영향평가를 포함하는 환경보전에 관한 사항과 지역간의 균형발전을 위하여 참작할 사항, 문화재의 보존을 위하여 참작할 사항, 도로·철도 등 기반시설의 설치, 녹지조성비율, 임대산업용지 및 보금자리주택용지 확보비율 등 산업단지개발계획 ‘수립’을 위하여 필요한 사항” 등 산업단지 개발 단계에서 적용될 사항을 정한 것으로 보이므로 그와 같은 산업입지개발지침을 적용하여 산업단지가 준공인가까지 마쳤다면 체계적인 산업단지개발은 완료된 것이며, 준공까지 마친 산업단지를 대상으로 일정한 필요로 인해 전체 산업단지 면적의 100분의 10을 초과하지 아니하는 범위 내에서 제한적으로 시행되는 구조고도화사업에 있어 다시 산업입지개발지침을 적용할 필요는 크지 않다고 보입니다.
  한편, 현행 산업입지개발지침인 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」과 같은 규정이 없는 상태에서 지정·개발된 산업단지의 경우에는 산업단지 개발 단계에서 현재와 같은 체계적인 개발 등이 이루어지기 어려웠기 때문에 이후 해당 산업단지를 대상으로 하는 구조고도화사업의 경우에 현 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」을 적용받아 녹지 등을 확보해야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 이는 당초 산업단지개발단계에서 예상하지 못한 의무를 이후 시행되는 구조고도화사업에 전가시키는 결과를 초래할 수 있어 이러한 경우에 대해서도 구조고도화사업에 산업입지개발지침을 적용해야 한다고 보는 것은 부당한 측면이 있습니다.
  그리고, 현행 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」의 내용을 보더라도 해당 지침 제14조에서는 “산업단지규모별” 녹지확보비율에 대하여 규정하고 있는 등 단순히 “산업단지 규모”에 따라 확보해야 할 녹지에 대하여 규정하고 있는 것에 비추어 보면, 산업단지를 처음 지정·개발하는 단계에서 해당 지침이 적용되는 것을 예정한 것으로 보이고, 산업단지 개발 이후 단계에서 진행되는 구조고도화 사업을 예정하고 있는 것으로는 보기 어려운 측면도 있습니다.
  나아가 구조고도화사업이 산업입지개발지침을 적용받는다고 하더라도 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제14조에 따라 녹지를 확보해야 하는 비율에 대해서 해당 산업단지 규모의 비율에 따라 녹지를 확보해야 하는 것인지, 아니면 구조고도화사업이 진행되는 면적의 비율에 따라 녹지를 확보해야 하는 것인지도 구분되지 않는 등 구조고도화 사업을 진행할 때 어떻게 녹지를 확보해야 하는지조차 명확하게 규정되어 있지 않아 해당 지침을 적용하면 오히려 혼선을 초래할 가능성도 있다고 할 것입니다.
  한편, 산입법 제5장에서 규정하고 있는 산업단지 재생사업과 산집법상의 구조고도화 사업은 유사한 측면을 가지고 있으므로 구조고도화사업도 산입법상의 산업단지 재생사업과 마찬가지로 산업입지개발지침의 적용을 받아야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 구조고도화사업을 추진함에 있어서 산입법 제39조의3제3항, 제39조의8과 같은 재생사업 시행자가 재생사업지구의 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있도록 하는 규정이 산집법에는 없는 등 해당 사업을 시행하는 방식에 있어서 차이가 있고, 재생사업의 경우 산입법 제39조의2에 따르면 산업단지 또는 공업지역과 산업단지 또는 공업지역의 주변지역을 재생사업지구로 지정될 수 있도록 하고 있으며, 산업단지 또는 공업지역의 주변지역이 해당 산업단지 또는 공업지역 면적의 100분의 30을 초과할 수 없다는 규정 외에 재생사업지구의 시행범위를 제한하는 규정이 없는 반면, 구조고도화사업의 경우에는 재생계획상의 지역과 중복되지 않으면서 준공된 산업단지 면적의 10퍼센트 이내에서 추진이 가능(산집법 제45조의2제3항)하게 함으로써 그 시행범위도 재생사업보다 제한적으로 규정되어 있는 등 재생사업과 구조고도화사업을 동일시하기 어려울 뿐만 아니라, 재생사업의 경우에는 산입법 제39조의10에서 산입법 제5조 등을 준용한다고 명시적으로 규정하고 있으나 구조고도화사업의 경우에는 이러한 규정이 없는 점 등에 비추어 볼 때 구조고도화사업의 경우에는 산업입지개발지침의 적용을 받아야 한다고 볼 수도 없습니다.
  아울러, 산집법 제45조의4제1항제6호에서 구조고도화계획의 승인을 하는 경우 산입법 제6조·제7조·제7조의2 및 제8조에 따른 산업단지개발계획의 변경과 같은 법 제17조·제17조의2·제18조·제18조의2 및 제19조에 따른 산업단지개발시실계획의 승인·변경승인이 의제된다고 하고 있는데, 단지 인·허가의제 조항이 있다는 이유만으로 논리 필연적으로 산입법 제5조 및 같은 법 시행령 제4조에 따른 산업입지개발지침의 적용을 받아야 한다고 보기는 어려울 것입니다.
  따라서, 산집법 제45조의2에 따른 구조고도화사업은 산입법 제5조 및 같은 법 시행령 제4조에 따른 산업입지개발지침의 적용을 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.

관계법령
  - 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제45조
  - 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 제4조
  - 산업입지 및 개발에 관한 법률 제5조