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안건번호 17-0071

회신일자 2017-04-13

1. 질의요지

  「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서에서는 「건축법」 제11조에 따라 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축허가를 받아 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 대지의 소유권에 관한 사항은 「주택법」 제21조를 준용한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「주택법」 제21조제1항에서는 같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획(이하 “사업계획”이라 함)의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다고 규정하면서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
 
  「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따라 건축허가를 받으려는 경우, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제21조를 준용한다”는 규정을 근거로 같은 조에 따른 대지의 소유권 확보방법으로서 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 관련 규정이 준용되는지?

2. 질의배경

 ○ 민원인은 30세대 이상의 주상복합 건축물의 건축허가를 받는 경우에 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서에 따라 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서의 규정은 「주택법」 제21조를 준용한다는 의미이고, 이에 따라 「주택법」 제22조 및 제23조까지 준용되는 것은 아니라고 회신하자, 이에 이견이 있어 법령해석을 요청함.

3. 회답

  「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따라 건축허가를 받으려는 경우, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제21조를 준용한다”는 규정을 근거로 같은 조에 따른 대지의 소유권 확보방법으로서 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 관련 규정이 준용되는 것은 아닙니다.

4. 이유

  「건축법」 제11조제1항 본문에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 같은 조 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “허가권자”라 함)에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 「건축법 시행령」 제9조제1항 본문에서는 「건축법」 제11조제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「건축법 시행규칙」 제6조제1항에서는 건축허가 신청 시에 제출하여야 하는 서류로 건축할 대지의 범위에 관한 서류(제1호), 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류(제1호의2 각 목 외의 부분 본문) 등을 규정하고 있으며, 같은 항 제1호의2 각 목 외의 부분 단서에서는 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류(제1호의2다목) 등으로 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 호 다목 단서에서는 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류와 관련하여 「건축법」 제11조에 따라 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축허가를 받아 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 대지의 소유권에 관한 사항은 「주택법」 제21조를 준용한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「주택법」 제15조제1항에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 같은 항 각 호에 따른 승인권자에게 주택건설사업계획의 승인을 받도록 규정하면서, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우를 사업계획의 승인 대상에서 제외하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하도록 규정하면서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우(제1호), 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우(제2호) 및 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우(제3호)에는 주택건설대지의 소유권 확보의무에 대한 예외를 규정하고 있으며, 같은 법 제22조제1항에서는 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 사업계획 승인을 받은 사업주체는 같은 법 제22조제1항 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자에게 그 대지를 시가(市價)로 매도할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항에서는 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 사업계획 승인을 받은 사업주체는 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자가 있는 곳을 확인하기가 현저히 곤란한 경우에는 전국적으로 배포되는 둘 이상의 일간신문에 두 차례 이상 공고하며, 공고한 날부터 30일 이상이 지났을 때에는 같은 법 제22조에 따른 매도청구 대상의 대지로 보도록 규정하고 있는바,

  이 사안은 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따라 건축허가를 받으려는 경우, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제21조를 준용한다”는 규정을 근거로 같은 조에 따른 대지의 소유권 확보방법으로서 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 관련 규정이 준용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 상대방에게 의무를 부과하는 규정의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 처분 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이며(대법원 2006. 6. 2. 선고 2006도2665 판결 등 참조), 국민의 권리를 제한하는 법규정은 엄격하게 해석해야 할 것인데, 「주택법」에서 사업계획 승인을 받은 사업주체에게 주택건설사업에 필요한 대지를 그 소유자로부터 매수할 수 있도록 하는 매도청구권을 부여한 것은 주택의 건설ㆍ공급을 통하여 국민의 주거 안정과 주거 수준의 향상이라는 공익을 달성하기 위하여 사업주체가 그 대지 소유자의 의사에 반하여 그 재산권을 박탈할 수 있도록 특별한 규정을 둔 것인바, 그 실질이 「대한민국헌법」 제23조제3항의 공공수용과 같다고 볼 수 있으므로 그 요건과 절차에 대해서는 대지 소유자를 보호하는 입장에서 엄격하게 해석하여야 할 것입니다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008다12453 판결례 참조).

  그런데, 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 「건축법」 제11조제11항제1호 단서에 따라 해당 대지의 소유권을 확보하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호의2다목 본문에 따라 대지의 소유권을 증명하는 서류를 제출하여야 하나, 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하면서, 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하여 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우에는 「주택법」 제54조제1항에 따라 주택을 공급하여야 하기 때문에, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서에서 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받으려는 경우에 그 대지의 소유권 확보와 관련하여 「주택법」 제15조에 따른 사업계획의 승인을 받으려는 자의 대지 소유권 확보 의무를 규정하고 있는 「주택법」 제21조를 준용하도록 규정한 것인바, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제21조를 준용한다”는 규정을 근거로 「주택법」 제21조에서 규정하고 있는 대지의 소유권 확보 의무에 관한 사항 외에 확보하지 못한 대지의 확보방법으로서 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구에 관한 사항까지 준용된다고 해석하는 것은 대지 소유자의 재산권을 침해하는 확대해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다(법제처 2016. 11. 9. 회신 16-0528 해석례 참조).

  또한, 「건축법」 제11조제11항 각 호 외의 부분 단서에서는 건축허가를 받으려는 경우 예외적으로 해당 대지의 소유권을 확보하지 않아도 되는 경우를 규정하고 있고, 같은 항 제2호에 따라 건축허가를 받은 경우에 같은 법 제17조의2 및 제17조의3에서 별도로 매도청구권을 규정하고 있는바, 이러한 「건축법」의 규정 체계를 고려할 때, 건축허가를 받으려는 경우에 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정하고 있는 「건축법 시행령」 제9조제1항의 위임에 따라 건축허가 신청 시에 제출하여야 하는 서류를 규정하고 있는 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서가 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 건축허가를 받으려는 경우에 대하여 매도청구권을 부여하는 규정이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  따라서, 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따라 건축허가를 받으려는 경우, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제21조를 준용한다”는 규정을 근거로 같은 조에 따른 대지의 소유권 확보방법으로서 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 관련 규정이 준용되는 것은 아니라고 할 것입니다.

관계법령
  - 건축법 시행규칙 건축법 시행규칙 제6조제1항제1호의2다목 단서

  - 주택법 제21조, 제22조, 제23조

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안건번호 16-0712

회신일자 2017-03-13

1. 질의요지

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제39조제1호에서는 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 같은 법 제16조제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 도시정비법 제16조제2항에서는 주택재건축사업의 추진위원회[같은 법 제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 같은 법 제2조제9호에 따른 토지등소유자(이하 “토지등소유자”라 함)를 말함. 이하 같음]가 조합을 설립하려는 때에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 봄. 이하 같음)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외함. 이하 같음)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 같은 조 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수”라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 도시정비법 제16조제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있는바,

  가로주택정비사업의 경우에 도시정비법 제39조제1호를 적용하여 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 있는지?

2. 질의배경
 ○ 서울시 구로구는 가로주택정비사업조합의 설립에 동의하지 않은 자의 토지 또는 건축물에 대한 매도청구를 할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부가 가로주택정비사업은 도시정비법 제39조제1호에 따른 매도청구대상에 해당하지 않으므로 매도청구를 할 수 없다고 답변하자, 이에 이의가 있어 직접 법령해석을 요청함.

3. 회답

  가로주택정비사업의 경우에는 도시정비법 제39조제1호를 적용할 수 없으므로 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 없습니다.

4. 이유

  도시정비법 제39조에서는 사업시행자가 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 같은 법 제16조제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자(제1호), 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당함. 제2호), 같은 법 제8조제4항에 따라 시장ㆍ군수, 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사, 「지방공기업법」에 따라 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사 또는 신탁업자의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자(제3호)의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 도시정비법 제16조제2항에서는 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하려는 때에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 같은 조 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 도시정비법 제16조제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 가로주택정비사업의 경우에 도시정비법 제39조제1호를 적용하여 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법률의 다른 규정들과의 체계적 관련성과 전체 법체계와의 조화 등을 무시할 수 없으므로 일정한 한계가 있을 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조).

  그런데, 도시정비법 제39조 각 호 외의 부분 전단에서는 사업시행자가 매도청구할 수 있는 사업으로 “주택재건축사업 또는 가로주택정비사업”을 규정하면서, 매도청구의 대상으로 같은 조 “각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물”을 규정하고 있는바, 이는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행하는 사업시행자는 그 시행하는 사업과 관련하여 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다는 것을 의미한다고 할 것입니다.

  그리고, 도시정비법 제39조제1호에서는 같은 법 “제16조제2항 및 제3항에 따른 조합”의 설립에 동의하지 아니한 자를 매도청구의 대상으로 규정하고 있는바, 같은 법 제16조제2항은 “주택재건축사업”의 조합 설립에 대한 동의요건을 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 대한 예외로서 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 경우의 “주택재건축사업”의 조합 설립에 대한 동의요건을 규정하고 있으므로, 문언상 같은 법 제16조제2항 및 제3항은 정비사업 중 주택재건축사업의 경우에 대해서만 적용되는 것이 명백하다고 할 것이고, 이에 따라 같은 법 제39조제1호에서 규정하고 있는 매도청구의 대상은 같은 법 제16조제2항 및 제3항에 따라 주택재건축사업의 조합을 설립하는 경우에 그 조합의 설립에 동의하지 않은 자의 토지 또는 건축물을 의미한다고 할 것입니다.

  한편, 종전에는 주택재건축사업의 경우에만 매도청구할 수 있도록 규정하고 있던 것을 가로주택정비사업의 경우에도 매도청구할 수 있도록 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 개정하면서, 같은 법 제39조제2호에만 명시적으로 주택재건축사업으로 한정한다는 규정을 둔 점을 고려할 때, 비록 같은 조 제1호에서 주택재건축사업에 관한 조문만을 언급하고 있더라도 가로주택정비사업의 경우에도 도시정비법 제39조제1호를 적용하여 매도청구를 할 수 있도록 규정한 것이라는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 도시정비법 제39조제1호는 같은 법 제16조제2항 및 제3항을 근거로 주택재건축사업의 조합을 설립하는 경우에만 적용된다는 것이 문언상 명확하므로 별도로 주택재건축사업에만 한정한다고 명시할 필요가 없는 반면, 도시정비법 제39조제2호는 “건축물 또는 토지만 소유한 자”를 규정하고 있는 문언만으로는 어떤 정비사업에 관한 것인지 명확하지 않으므로 주택재건축사업으로 한정한다고 명시한 것으로 볼 수 있고, 만약 가로주택정비사업의 조합 설립에 대해서도 도시정비법 제39조제1호에 따라 매도청구할 수 있도록 개정하려는 취지였다면, 도시정비법 제39조제1호에 가로주택정비사업의 조합 설립에 관하여 규정하고 있는 조문(같은 법 제16조제1항을 말함)을 추가하였을 것이라는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  또한, 가로주택정비사업 조합이 설립된 경우 가로주택정비사업의 원활한 추진을 위하여 조합의 설립에 동의하지 않은 자의 토지 및 건축물을 가로주택정비사업 대상 토지 등에 편입시킬 수 있도록 할 필요성이 있다고 하더라도, 상대방에게 의무를 부과하는 규정의 해석은 엄격하여야 하고, 문언의 의미를 처분 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것인바, 도시정비법 제39조에 따른 매도청구권은 주거환경이 불량한 지역을 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 개량하는 정비사업을 통하여 도시환경의 개선 및 국민의 주거수준의 향상이라는 공익을 달성하기 위하여 사업시행자가 사업에 필요한 토지 및 건축물에 대해서 그 소유자의 의사에 반하여 재산권을 박탈할 수 있도록 한 것으로서, 그 요건에 대해서는 국민의 재산권 보호를 위해 엄격하게 해석하여야 할 것이므로(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008다12453 판결례 및 법제처 2016. 11. 9. 회신 16-0528 해석례 참조), 주택재건축사업에 관한 매도청구를 규정하고 있는 도시정비법 제39조제1호를 가로주택정비사업에 관한 매도청구도 함께 규정한 것으로 확대해석하기는 어렵다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 가로주택정비사업의 경우에는 도시정비법 제39조제1호를 적용할 수 없으므로 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 없다고 할 것입니다.

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 제39조

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=372774

안건번호 16-0528

회신일자 2016-11-09

1. 질의요지

  「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서에서는 「건축법」 제11조에 따라 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축허가를 받아 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 대지의 소유권에 관한 사항은 「주택법」 제15조를 준용한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「주택법」 제15조에서는 주택건설사업계획(이하 “사업계획”이라 함)의 승인에 관하여 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항제1호에서는 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)을 확보하고 확보하지 못한 대지가 같은 법 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우에는 사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하지 않아도 되도록 규정하고 있고, 같은 법 제22조 및 제23조에서는 사업계획의 승인을 받은 자의 매도청구에 관하여 규정하고 있는바,

  「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정을 근거로 하여, 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받은 자가 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수 있는지?

2. 질의배경

 ○ 민원인은 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”는 규정에 따라 30세대 이상의 주상복합 건축물의 건축허가를 받은 자가 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서가 「주택법」 제22조 및 제23조까지 준용하는 것은 아니라는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정을 근거로 하여, 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받은 자가 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수는 없습니다.

4. 이유

  「건축법」 제11조제1항 본문에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 같은 조 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제9조제1항 본문에서는 「건축법」 제11조제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제6조제1항에서는 건축허가 신청 시에 제출하여야 하는 서류로 건축할 대지의 범위에 관한 서류(제1호), 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류(제1호의2), 건축할 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류(제1호의3) 등을 규정하고 있으며, 같은 항 제1호의2 각 목 외의 부분 단서에서는 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류(제1호의2다목) 등으로 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 호 다목 단서에서는 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류와 관련하여 「건축법」 제11조에 따라 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축허가를 받아 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 대지의 소유권에 관한 사항은 「주택법」 제15조를 준용한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「주택법」 제15조제1항에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 각 호에 따른 승인권자에게 사업계획의 승인을 받도록 규정하면서, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 사업계획의 승인 대상에서 제외하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하도록 규정하면서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우(제1호)나 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우(제2호) 또는 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우(제3호)에는 주택건설대지의 소유권 확보의무에 대한 예외를 규정하고 있으며, 「주택법」 제22조제1항에서는 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 사업계획 승인을 받은 사업주체는 같은 항 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자에게 그 대지를 시가로 매도할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항에서는 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 사업계획 승인을 받은 사업주체는 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자가 있는 곳을 확인하기가 현저히 곤란한 경우에는 전국적으로 배포되는 둘 이상의 일간신문에 두 차례 이상 공고하고, 공고한 날부터 30일 이상이 지났을 때에는 같은 법 제22조에 따른 매도청구 대상의 대지로 보도록 규정하고 있는바,

  이 사안은 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정을 근거로 하여, 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받은 자가 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정은 종래 “「주택법」 제16조를 준용한다”로 되어 있던 구 「건축법 시행규칙」(2016. 8. 12. 국토교통부령 제353호 주택법 시행규칙 전부개정령 부칙 제3조제3항에 따라 개정되기 전의 것을 말함) 제6조제1항제1호의2다목 단서의 규정을 개정한 것인데, 현행 「주택법」이 사업계획 승인(제15조)과 대지의 소유권 확보(제21조)를 별도로 규정하고 있는 것과 달리 구 「주택법」(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제16조에서는 사업계획 승인(제1항)과 대지의 소유권 확보(제4항)를 함께 규정하고 있었던 점에 비추어 볼 때, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서는 「주택법」 제15조에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 자가 확보하여야 하는 소유권에 대해서 규정하고 있는 같은 법 제21조를 준용하도록 한 규정이라고 보아야 할 것입니다.

  그리고, 상대방에게 의무를 부과하는 규정의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 처분 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이며(대법원 2006. 6. 2. 선고 2006도2665 판결 등 참조), 국민의 권리를 제한하는 법규정은 엄격하게 해석해야 할 것인바(법제처 2012. 9. 12. 회신, 12-0442 해석례 참조), 「주택법」이 사업계획 승인을 얻은 사업주체에게 주택건설사업에 필요한 대지를 그 소유자로부터 매수할 수 있게 하는 매도청구권을 부여한 것은 주택의 건설ㆍ공급을 통하여 국민의 주거안정과 주거수준의 향상이라는 공익을 달성하기 위하여 사업주체로 하여금 그 대지 소유자의 의사에 반하여 그 재산권을 박탈할 수 있도록 특별히 규정한 것이므로 그 실질이 「대한민국헌법」 제23조제3항의 공공수용과 같다고 볼 수 있으므로 그 요건과 절차에 대해서는 대지 소유자를 보호하는 입장에서 엄격하게 해석하여야 할 것입니다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008다12453 판결 참조).

  그런데, 「건축법」 제11조제11항제1호 단서에 따르면 같은 조 제1항에 따라 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 하므로, 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호의2다목 본문에 따라 대지의 소유권을 증명하는 서류를 제출하여야 하나, 같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호의2다목 단서는 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하여 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 「주택법」 제54조제1항 각 호 외의 부분에 따라 「주택법」에 따라 주택을 공급하여야 하기 때문에 대지의 소유권에 관하여 「주택법」의 규정을 준용하는 것이라고 할 것이므로, 같은 법 제21조에 따른 소유권 확보에 관한 사항 외에 같은 법 제22조 및 제23조에 따른 매도청구에 관한 사항까지 준용할 수 있다고 해석하는 것은 대지 소유자의 재산권을 침해하는 확대해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.

  따라서, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정을 근거로 하여, 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받은 자는 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수 없다고 할 것입니다.

관계법령
  - 건축법 시행규칙 제6조제1항제1의2호 다목 단서 규정