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안건번호 19-0426

회신일자 2019-12-27

1. 질의요지

  조합설립추진위원회 위원장(이하 “추진위원장”이라 함) 또는 사업시행자가 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제27조제4항제2호에 따른 정비사업비(각주: 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용을 말함.)로 사용할 자금을 마련하기 위해 금융회사 등과 대출계약을 체결하는 경우, 해당 대출계약은 같은 법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약에 포함되는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 해당 대출계약은 도시정비법 제29조제1항의 적용을 받는 계약에 해당하지 않는다는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 추진위원장 또는 사업시행자가 금융회사 등과 체결하는 대출계약은 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약에 포함되지 않습니다.

4. 이유

  도시정비법 제29조제1항 본문에서는 추진위원장 또는 사업시행자는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 하면서 해당 계약에는 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다고 규정하여 계약의 범위를 한정하고 있지 않습니다.

  그런데 도시정비법 제45조제1항제2호에서는 자금의 차입과 그 방법·이자율 및 상환방법에 관한 사항은 총회(각주: 조합에 두는 조합원으로 구성되는 총회를 말함(도시정비법 제44조 참조).)의 의결을 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제95조제3항에서는 국가 또는 지방자치단체는 시장·군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며(도시정비법 제2조제11호다목 참조), 이하 같음.)이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 융자하거나 융자를 알선할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제126조에서는 정비사업의 원활한 수행을 위한 도시·주거환경정비기금(이하 “정비기금”이라 함)의 설치에 대해 규정(제1항)하면서 정비기금의 사용이 허용되는 용도 중 하나로 추진위원회의 운영자금 대여(제3항제1호다목)를 규정하여, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출의 경우 “자금의 차입”, “융자” 또는 “대여”라는 용어를 사용하고 있습니다.

  또한 계약의 방법을 제한하고 있는 도시정비법 제29조제1항은 2017년 8월 9일 도시정비법이 법률 제14857호로 일부개정되면서 종전에는 시공자 및 정비사업전문관리업자를 선정하는 경우에만 경쟁입찰의 방법에 따르도록 규정하고 있었던 것을, 정비사업을 시행하는 조합의 임원이 용역업체로부터 금품을 받는 등의 비리행위를 하는 것을 막고 정비사업의 투명성을 개선하기 위하여 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함하는 계약에 대해 일반경쟁의 원칙을 따르도록 개정한 것입니다.(각주: 2017. 8. 9. 법률 제14857호로 일부개정되어 2018. 2. 9. 시행된 도시정비법 개정이유ㆍ주요내용 및 2016. 11. 22. 의안번호 제2003777호로 발의된 도시정비법 일부개정법률안 국토교통위원회 심사보고서 참조)

  그런데 정비사업비 조달을 위한 대출의 경우 위에서 살펴본 바와 같이 차입 방법이나 이자율 등에 대해 총회의 의결을 거치도록 하여 조합원의 의사로 결정할 수 있는 절차를 마련하고 있어 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부치지 않는다고 하더라도 정비사업의 투명성을 개선하려는 같은 규정의 입법취지에 반한다고 보기 어렵습니다.

  아울러 도시정비법에서는 위에서 살펴본 바와 같이 국가나 지방자치단체로부터의 융자나 대여의 방법도 가능하도록 규정하고 있고, 실무상 정비사업의 추진 과정에서 정비기금 또는 금융회사로부터 자금을 차입하는 것이 어려워 정비사업전문관리업자(각주: 도시정비법 제102조에 따라 정비사업전문관리업 등록을 한 자를 말함.) 및 해당 정비사업의 시공자 또는 설계자 등을 통해 자금을 차입하는 경우가 있음을 고려할 때, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출계약을 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약으로 본다면 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 것이 현실적으로 불가능하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  도시정비법 제29조제1항이 적용되는 계약의 범위가 보다 명확해질 수 있도록 법령을 정비할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

「도시 및 주거환경정비법」
제27조(재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자) ① ∼ ③ (생  략)
  ④ 제1항제3호에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법으로 한다. 이 경우 동의서에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다.
   1. (생  략)
   2. 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 "정비사업비"라 한다)
   3. ∼ 6. (생  략)
  ⑤ (생  략)

제29조(계약의 방법 및 시공자 선정 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(청산인을 포함한다)는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약(공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다. 이하 같다)을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약규모, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우에는 입찰 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)으로 할 수 있다.
  ② ～ ⑨ (생  략)

제45조(총회의 의결) ① 다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다.
   1. (생  략)
   2. 자금의 차입과 그 방법ㆍ이자율 및 상환방법
   3. ～ 13. (생  략)
  ② ～ ⑦ (생  략)

제95조(보조 및 융자) ①·② (생  략)
  ③ 국가 또는 지방자치단체는 시장ㆍ군수등이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있다.
  ④～ ⑥ (생  략)

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 29

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안건번호 16-0712

회신일자 2017-03-13

1. 질의요지

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제39조제1호에서는 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 같은 법 제16조제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 도시정비법 제16조제2항에서는 주택재건축사업의 추진위원회[같은 법 제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 같은 법 제2조제9호에 따른 토지등소유자(이하 “토지등소유자”라 함)를 말함. 이하 같음]가 조합을 설립하려는 때에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 봄. 이하 같음)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외함. 이하 같음)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 같은 조 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수”라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 도시정비법 제16조제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있는바,

  가로주택정비사업의 경우에 도시정비법 제39조제1호를 적용하여 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 있는지?

2. 질의배경
 ○ 서울시 구로구는 가로주택정비사업조합의 설립에 동의하지 않은 자의 토지 또는 건축물에 대한 매도청구를 할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부가 가로주택정비사업은 도시정비법 제39조제1호에 따른 매도청구대상에 해당하지 않으므로 매도청구를 할 수 없다고 답변하자, 이에 이의가 있어 직접 법령해석을 요청함.

3. 회답

  가로주택정비사업의 경우에는 도시정비법 제39조제1호를 적용할 수 없으므로 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 없습니다.

4. 이유

  도시정비법 제39조에서는 사업시행자가 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 같은 법 제16조제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자(제1호), 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당함. 제2호), 같은 법 제8조제4항에 따라 시장ㆍ군수, 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사, 「지방공기업법」에 따라 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사 또는 신탁업자의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자(제3호)의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 도시정비법 제16조제2항에서는 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하려는 때에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 같은 조 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 도시정비법 제16조제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 가로주택정비사업의 경우에 도시정비법 제39조제1호를 적용하여 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법률의 다른 규정들과의 체계적 관련성과 전체 법체계와의 조화 등을 무시할 수 없으므로 일정한 한계가 있을 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조).

  그런데, 도시정비법 제39조 각 호 외의 부분 전단에서는 사업시행자가 매도청구할 수 있는 사업으로 “주택재건축사업 또는 가로주택정비사업”을 규정하면서, 매도청구의 대상으로 같은 조 “각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물”을 규정하고 있는바, 이는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행하는 사업시행자는 그 시행하는 사업과 관련하여 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다는 것을 의미한다고 할 것입니다.

  그리고, 도시정비법 제39조제1호에서는 같은 법 “제16조제2항 및 제3항에 따른 조합”의 설립에 동의하지 아니한 자를 매도청구의 대상으로 규정하고 있는바, 같은 법 제16조제2항은 “주택재건축사업”의 조합 설립에 대한 동의요건을 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 대한 예외로서 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 경우의 “주택재건축사업”의 조합 설립에 대한 동의요건을 규정하고 있으므로, 문언상 같은 법 제16조제2항 및 제3항은 정비사업 중 주택재건축사업의 경우에 대해서만 적용되는 것이 명백하다고 할 것이고, 이에 따라 같은 법 제39조제1호에서 규정하고 있는 매도청구의 대상은 같은 법 제16조제2항 및 제3항에 따라 주택재건축사업의 조합을 설립하는 경우에 그 조합의 설립에 동의하지 않은 자의 토지 또는 건축물을 의미한다고 할 것입니다.

  한편, 종전에는 주택재건축사업의 경우에만 매도청구할 수 있도록 규정하고 있던 것을 가로주택정비사업의 경우에도 매도청구할 수 있도록 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 개정하면서, 같은 법 제39조제2호에만 명시적으로 주택재건축사업으로 한정한다는 규정을 둔 점을 고려할 때, 비록 같은 조 제1호에서 주택재건축사업에 관한 조문만을 언급하고 있더라도 가로주택정비사업의 경우에도 도시정비법 제39조제1호를 적용하여 매도청구를 할 수 있도록 규정한 것이라는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 도시정비법 제39조제1호는 같은 법 제16조제2항 및 제3항을 근거로 주택재건축사업의 조합을 설립하는 경우에만 적용된다는 것이 문언상 명확하므로 별도로 주택재건축사업에만 한정한다고 명시할 필요가 없는 반면, 도시정비법 제39조제2호는 “건축물 또는 토지만 소유한 자”를 규정하고 있는 문언만으로는 어떤 정비사업에 관한 것인지 명확하지 않으므로 주택재건축사업으로 한정한다고 명시한 것으로 볼 수 있고, 만약 가로주택정비사업의 조합 설립에 대해서도 도시정비법 제39조제1호에 따라 매도청구할 수 있도록 개정하려는 취지였다면, 도시정비법 제39조제1호에 가로주택정비사업의 조합 설립에 관하여 규정하고 있는 조문(같은 법 제16조제1항을 말함)을 추가하였을 것이라는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  또한, 가로주택정비사업 조합이 설립된 경우 가로주택정비사업의 원활한 추진을 위하여 조합의 설립에 동의하지 않은 자의 토지 및 건축물을 가로주택정비사업 대상 토지 등에 편입시킬 수 있도록 할 필요성이 있다고 하더라도, 상대방에게 의무를 부과하는 규정의 해석은 엄격하여야 하고, 문언의 의미를 처분 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것인바, 도시정비법 제39조에 따른 매도청구권은 주거환경이 불량한 지역을 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 개량하는 정비사업을 통하여 도시환경의 개선 및 국민의 주거수준의 향상이라는 공익을 달성하기 위하여 사업시행자가 사업에 필요한 토지 및 건축물에 대해서 그 소유자의 의사에 반하여 재산권을 박탈할 수 있도록 한 것으로서, 그 요건에 대해서는 국민의 재산권 보호를 위해 엄격하게 해석하여야 할 것이므로(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008다12453 판결례 및 법제처 2016. 11. 9. 회신 16-0528 해석례 참조), 주택재건축사업에 관한 매도청구를 규정하고 있는 도시정비법 제39조제1호를 가로주택정비사업에 관한 매도청구도 함께 규정한 것으로 확대해석하기는 어렵다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 가로주택정비사업의 경우에는 도시정비법 제39조제1호를 적용할 수 없으므로 조합의 설립에 동의하지 아니한 자의 토지 또는 건축물에 대하여 매도청구를 할 수 없다고 할 것입니다.

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 제39조