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안건번호 09-0332

회신일자 2009-11-13

1. 질의요지

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」 제18조제3항에 따라 완충녹지 설치 시에 이면도로를 설치해야 할 필요성이 인정되는 경우, 그 이면도로를 도시관리계획으로 완충녹지의 설치를 결정한 때 설치해야 하는지, 아니면 완충녹지를 실제로 조성할 때 설치해야 하는지?

3. 회답

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」 제18조제3항에 따라 완충녹지 설치 시에 이면도로를 설치해야 할 필요성이 인정되는 경우,  그 이면도로의 설치시기는 도시관리계획의 입안권자가 구체적인 사정을 고려하여 결정하되, 적어도 녹지의 조성으로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지는 설치가 되어야 할 것입니다.

4. 이유

  우선, 녹지 설치의 기초가 되는 도시관리계획 결정의 효력을 살펴보면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시관리계획은 도시기본계획에서 제시된 도시의 발전방향을 도시공간에 구체적으로 정착화시키는 중기계획으로, 도시관리계획의 결정은 일반 국민에 대해서는 그 도시관리계획으로 정해진 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역 내에서 건축 등의 토지이용행위를 제한시키는 효력을 가지고(제76조부터 제84조까지), 행정관청이 토지이용행위를 허용하는 경우나 직접 토지이용행위를 하는 경우에는 도시관리계획의 범위 안에서 하도록 하는 구속력을 가집니다(제31조제2항의 반대해석).
  그러나, 이러한 구속력 외에 도시관리계획의 결정이 지방자치단체에 토지의 수용권이나 사업시행 의무와 같은 구체적인 권리ㆍ의무를 발생시키지는 않고, 도시계획시설의 경우 도시관리계획의 결정 후에도 단계별 집행계획을 수립하여 사업을 수행해야 하며(제85조), 해당 도시계획시설사업에 대한 실시계획인가를 받아야 사업 수행이 가능하므로(제88조), 도시관리계획의 결정만으로 바로 해당 도시관리계획대로 사업을 시행해야 할 의무가 발생한다고 볼 수는 없습니다.
  다음으로, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」(이하 “도시공원법 시행규칙”이라 한다) 제18조제3항에서는 이면도로의 설치의무를 정하면서 그 시점을 “녹지의 설치시”라 정하고 있는데, 녹지의 설치나 이면도로의 설치 모두 상당한 시간을 필요로 하고, 실제 공사에 있어서는 그 선후가 명확하게 구분되기 힘들며, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항은 녹지의 설치시 녹지로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하지 않도록 하려는 취지이므로, 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지만 이면도로가 설치되면 같은 규정의 목적은 달성된다고 할 것입니다.
  그렇다면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 녹지를 실제로 조성하면서 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지 이면도로를 설치할 의무가 있다고 할 것입니다.
  다만, 구체적인 사정에 따라서는 민원인의 편의 제고와 같이 녹지의 설치 이전에 이면도로를 설치할 필요성이 있을 수도 있고, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항의 문언이 녹지를 실제로 설치하기 전에 이면도로를 설치하는 행위를 금지하는 취지라 보기도 어려우므로, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 이면도로 설치의 필요성 등을 합리적으로 판단하여 녹지의 조성에 들어가기 전에 미리 이면도로를 설치하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
  따라서, 도시관리계획으로 설치가 결정된 완충녹지가 도시공원법 시행규칙 제18조제3항에 따라 그 설치 시 이면도로를 설치해야 할 필요성이 인정되는 경우, 그 이면도로의 설치시기는 도시관리계획의 입안권자가 구체적인 사정을 고려하여 결정하되, 적어도 녹지의 조성으로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지는 설치가 되어야 할 것입니다.

관계법령 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙 제18조

https://www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=40949

안건번호 09-0178

회신일자 2009-07-20

1. 질의요지

개인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우 해당 개설부분이 같은 법 제65조제2항의 무상귀속 대상인지?

3. 회답

개인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우, 해당 개설부분이 도로로서의 형태와 실질에 부합하지 않는 것이라면 해당 개설부분은 같은 법 제65조제2항에 따른 무상귀속 대상이 아닙니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에서는 건축물을 건축하는 행위를 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 규정하고 있고, 같은 법 제57조제4항에서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 이와 같은 개발행위허가를 하는 경우에 그 개발행위에 따른 도로 등 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다고 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호가목에서는 건축물의 건축에 대한 개발행위허가의 기준으로서 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니하되, 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시계획조례가 정하는 경우에는 예외적으로 허가를 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  같은 법 제65조제2항에서는 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는 것으로 규정하고 있고, 같은 법 제99조에서는 도시계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하는 경우에도 같은 법 제65조를 준용하도록 하여 공공시설의 무상귀속을 규정하고 있습니다.
  이와 같은 공공시설 무상귀속의 규정취지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 개발행위과정에서 필수적으로 요구되는 도로 등 공공시설을 원활하게 확보하고 관리청이 그 시설을 효율적으로 유지 및 관리를 하려는 데에 있습니다. 나아가, 이러한 공공시설의 무상귀속은 개발행위자에게 부과된 원인자 또는 수익자 부담금의 성격을 지니고 있는 것이라 할 것입니다.
  무상귀속되는 공공시설의 범위를 살펴보면, 같은 법 제2조제13호에서는 공공시설이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다고 규정하고 있고, 해당 위임에 따라 같은 법 시행령 제4조에서는 공공용 시설로서 항만·공항·운하·광장·녹지·공공공지·공동구·하천·유수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·하수도·구거·행정청이 설치하는 주차장·운동장·저수지·화장장·공동묘지·납골시설을 규정하고 있는바, 무상귀속되는 공공시설의 범위는 같은 법 제2조제13호 및 같은 법 시행령 제4조에 열거된 시설에 한정된다고 할 것입니다.
  이 사안에서는, 행정청이 아닌 자가 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우 해당 개설부분이 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설에 해당하는지 여부가 문제됩니다.
  위에서 살펴본 같은 법 제2조제13호에 따른 공공시설의 범위와 제65조제2항의 규정 및 취지 등을 종합하여 살펴보면, 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설은 공공용 시설의 의미를 지닌 것으로서 주민들이 사회적 공동생활을 영위하는데 필요한 서비스에 제공되는 시설을 의미하는 것으로서 사적인 시설과는 구별된다고 할 수 있습니다.
  따라서, 무상귀속되는 공공시설은 누구나 타인의 제한없이 자유롭게 이용할 수 있는 시설일 뿐만 아니라 그 시설이 공공의 목적에 이용될 수 있도록 관리청이 시설을 설치한 자의 사적 재산과 구분하여 유지 및 관리를 하여야 할 필요가 있을 정도의 실질과 형태를 갖추고 있어야 할 것입니다.
  그렇다면 이 사안과 같이 당초 결정된 도시관리계획에 따른 도로예정지 중 일부분만을 개인이 단순히 건축물에 출입하기 위한 진·출입로를 개설한 것에 불과하다면 이는 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설로서의 도로로 볼 수 없다고 할 것입니다.
  아울러, 같은 법 제65조제2항에 따른 공공시설의 무상귀속은 공공시설의 설치 경위 등을 불문하고 개발행위자가 새로이 공공시설을 설치하기만 하면 그 공공시설을 아무런 보상없이 바로 관리청에 귀속하도록 하는 것이어서 국민의 기본권인 재산권에 제약을 가져오는 것이므로 해당 규정에 따른 무상귀속은 행정목적을 달성할 수 있는 필요최소한의 범위 내에서만 이루어지도록 해석해야 할 것입니다.
  따라서, 개인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우, 해당 개설부분이 도로로서의 형태와 실질에 부합하지 않는 것이라면 해당 개설부분은 제65조제2항에 따라 무상귀속 대상이 되는 것은 아닙니다.

관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조