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안건번호 20-0182

회신일자 2020-07-13

1. 질의요지

  환지 방식으로 시행되는 도시개발사업에서 「도시개발법」 제35조제1항에 따라 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)가 환지예정지를 지정하기 전에 해당 도시개발구역 내 존치건축물(각주: 「도시개발법」 제4조제1항에 따라 지정권자가 수립한 개발계획 및 같은 법 제17조제2항에 따라 인가된 실시계획에서 존치하기로 한 건축물을 말하며, 이하 같음.) 및 해당 대지의 소유자는 같은 법 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따라 해당 대지에서의 건축물의 건축(각주: 존치건축물을 철거하고 새로운 건축물을 건축하려는 경우로 한정함.)을 허가 받을 수 있는지?

2. 질의배경

  경기도 용인시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 건축물의 건축을 허가 받을 수 있다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 존치건축물 및 해당 대지의 소유자는 건축물의 건축을 허가 받을 수 있습니다.

4. 이유

  「도시개발법」 제9조제5항에서는 도시개발구역에서 건축물의 건축 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장․광역시장․특별자치도지사․시장 또는 군수(이하 “시장 또는 군수”라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 시장 또는 군수의 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축(제1호)을 규정하고 있으며, 같은 영 제16조제2항에서는 시장 또는 군수는 같은 조 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우 시행자가 이미 지정되어 있으면 미리 그 시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는바, 이는 도시개발구역 내에서 시장 또는 군수는 해당 도시개발사업에 미치는 영향 등을 고려하여 건축물의 건축을 허가할 수 있음을 전제한 것입니다.

  그리고 「도시개발법」 제36조제1항에 따르면 환지 예정지가 지정될 경우 환지처분이 있기 전까지 소유권의 변동은 생기지 않더라도 종전 토지의 소유자는 환지 예정지에 대해 환지처분이 공고되기 전까지 임시로 사용․수익할 수 있는 한편 종전의 토지를 사용․수익할 수 없게 되지만,(각주: 대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두70946 판결례 참조) 환지 예정지 지정이 있기 전까지는 토지 소유자가 자신이 소유한 토지를 사용․수익할 수 있으므로 같은 법 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따른 행위허가를 통해 건축물을 건축할 수 있다고 보아야 합니다.

  한편 환지 예정지 지정 전 토지 사용에 대해 규정한 「도시개발법」 제36조의2제1항에서는 같은 법 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 시행자(각주: 국가나 지방자치단체, 공공기관, 정부출연기관 또는 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사를 말함.)는 순환개발을 위한 순환용주택을 건설하려는 경우(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 환지 예정지를 지정하기 전이라도 실시계획 인가 사항의 범위에서 토지 사용을 하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 국가나 지방자치단체 등 공공이 시행하는 도시개발사업에서 토지를 조기에 사용하여 사업 추진을 촉진하기 위해 환지 예정지를 지정하기 전이라도 순환용 주택의 건설 등 제한된 경우에 한하여 토지의 사용을 허용하려는 것(각주: 2011. 1. 18. 의안번호 제1810643호로 발의된 도시개발법 일부개정법률안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조)으로, 장래 환지 예정지 지정 이후에 환지 예정지를 활용하여 실시계획에 따라 건설 또는 설치하는 것이 원칙이지만 공공성이 인정되는 범위에서 제한된 목적의 토지 사용에 한해 환지 예정지 지정 전에도 허용하겠다는 취지인바, 종전 토지에 대한 행위허가와는 직접적인 관련이 없는 규정입니다.

  따라서 이 사안의 경우 구체적인 건축허가 신청 내용에 따라 시장 또는 군수로부터 「도시개발법」 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따른 허가를 받을 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 같은 법 제36조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는다는 이유로 환지 계획과는 무관한 존치건축물 및 그 대지의 소유자가 환지 예정지 지정 전에 자기 소유 토지를 사용하는 것이 허용되지 않는다고 볼 수는 없으므로, 이 사안의 경우 같은 법 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따른 허가 대상에 해당합니다.

<관계 법령>

도시개발법
제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 〜 ④ (생  략)
  ⑤ 제7조제1항에 따라 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ⑥ 〜 ⑩ (생  략)

제36조(환지 예정지 지정의 효과) ① 환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지 예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.
  ② (생  략)
  ③ 환지 예정지 지정의 효력이 발생하거나 제2항에 따라 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지 예정지의 종전의 소유자 또는 임차권자등은 제1항 또는 제2항에서 규정하는 기간에 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다.
  ④ㆍ⑤ (생  략)

제36조의2(환지 예정지 지정 전 토지 사용) ① 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제35조에 따라 환지 예정지를 지정하기 전이라도 제17조 제2항에 따른 실시계획 인가 사항의 범위에서 토지 사용을 하게 할 수 있다.
   1. 순환개발을 위한 순환용주택을 건설하려는 경우
   2. 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」에 따른 국방ㆍ군사시설을 설치하려는 경우
   3. 제7조 제1항에 따른 주민 등의 의견청취를 위한 공고일 이전부터 「주택법」 제4조에 따라 등록한 주택건설사업자가 주택건설을 목적으로 토지를 소유하고 있는 경우
   4. 그 밖에 기반시설의 설치나 개발사업의 촉진에 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우
  ② 〜 ⑤ (생  략)

도시개발법 시행령
제16조(행위허가의 대상 등) ① 법 제9조제5항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
   1. 건축물의 건축 등: 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 대수선(大修繕) 또는 용도 변경
   2. 〜 7. (생  략)
  ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제9조제5항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우에 법 제11조에 따라 시행자가 이미 지정되어 있으면 미리 그 시행자의 의견을 들어야 한다.
  ③ㆍ④ (생  략)

관계법령
  - 도시개발법 제11조

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안건번호 19-0411

회신일자 2019-09-06

1. 질의요지

  「도시개발법」 제8조제1항 단서, 같은 법 시행령 제7조제1항제6호  및 제14조제1항제1호에 따르면 기반시설을 제외한 “도시개발구역의 용적률”이 종전보다 100분의 5 미만으로 증가하는 경우는 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 함)의 경미한 사항의 변경에 해당하는바, 

  개발계획에서 도시개발구역 내 토지용도별로 용적률을 다르게 정하고 있는 경우 “도시개발구역의 용적률”은 각 부분의 면적이 전체 도시개발구역의 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 가중평균 방식(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항제2호와 같은 방식을 말하며, 이하 같음.)으로 산정하는 것이 타당한지?

2. 질의배경

  경기도 용인시는 A 도시개발사업구역의 용적률이 100분의 5 이상 증가되었는지 여부를 판단함에 있어서 평균 용적률을 어떻게 산정해야 하는지 국토교통부에 질의했고, 각 용도별 토지의 면적 비율을 고려하여 가중평균 방식으로 산정하는 것이 타당하다는 답변을 받자 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 가중평균 방식으로 산정하는 것이 타당합니다.

4. 이유

  「도시개발법」 제8조제1항 단서, 같은 법 시행령 제7조제1항제6호 및 제14조제1항제1호에서는 기반시설을 제외한 도시개발구역의 용적률이 종전보다 100분의 5 미만으로 증가하는 경우 경미한 사항의 변경에 해당하여 도시계획위원회(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회를 말하며, 이하 같음.)의 심의를 거치지 않아도 된다고 규정하면서 개발계획에서 도시개발구역 내 토지용도별로 용적률을 다르게 정하고 있는 경우 평균 용적률의 산정 기준을 정하고 있지 않은바, 해당 경우에 적용해야 할 평균 용적률의 산정 기준을 밝히기 위해서는 관련 규정과 입법취지 등을 체계적으로 고려해 해석해야 합니다.

  먼저 「도시개발법」 제8조제1항 단서, 같은 법 시행령 제7조제1항제6호 및 제14조제1항제1호의 취지는 개발계획이 변경되어 용적률이 100분의 5 이상 증가하는 경우에는 도시계획위원회의 심의를 다시 거치도록 함으로써 해당 도시개발사업의 목적 및 주변 지역과의 조화 등을 종합적으로 고려하여 개발밀도가 적정하게 조정되도록 하려는 것입니다.

  그런데 각 용도별 토지에 걸치는 도시개발구역의 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하는 “가중평균 방식”으로 평균 용적률을 산정할 경우에는 각 부분의 용도별 특성에 따른 용적률을 면적에 따라 비례적으로 반영할 수 있는 반면, 각 부분별 용적률을 단순 합산하여 각 부분의 수로 나누어 평균 용적률을 산정할 경우에는 용적률이 높은 지역의 면적이 전체 도시개발구역의 면적의 극히 일부에 불과하더라도 용적률의 산정에 미치는 영향이 크거나 그 반대인 경우가 발생할 수 있어(각주: 대법원 2012. 7. 26. 선고 2010두6052 판결례 참조) 실제 개발밀도를 반영하기 어려우므로 도시계획위원회의 심의 대상에서 제외되는 “경미한 사항의 변경”에 해당하는지 여부를 판단하는 기준으로 삼기에 적절하지 않습니다.

  그렇다면 이 사안과 같이 개발계획에서 도시개발구역 내 토지용도별로 용적률을 다르게 정하고 있는 경우에는 가중평균 방식으로 평균 용적률을 산정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

「도시개발법」
제8조(도시계획위원회의 심의 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ②ㆍ③ (생  략)

「도시개발법 시행령」
제7조(개발계획의 경미한 변경) ① 법 제4조제4항 후단에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 말한다.
   1. ∼ 5. (생  략)
   6. 기반시설을 제외한 도시개발구역의 용적률이 종전보다 100분의 5 이상 증가하는 경우
   7. ∼ 11. (생  략)
  ② (생  략)

제14조(도시계획위원회의 심의제외 사항) ① 법 제8조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사항을 변경하는 경우를 말한다.
   1. 제7조제1항제2호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 경우(이 조에서 "종전"이란 법 제8조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시개발구역을 지정ㆍ변경하거나 개발계획을 수립ㆍ변경한 때를 말한다)
   2.·3. (생  략)
  ② (생  략) 

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제84조(둘 이상의 용도지역·용도지구·용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준) ① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 "용도지역등"이라 한다)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.
   1. (생  략)
   2. 가중평균한 용적률 = (f1x1 + f2x2 + … + fnxn) / 전체 대지 면적. 이 경우 f1부터 fn까지는 각 용도지역등에 속하는 토지 부분의 면적을 말하고, x1부터 xn까지는 해당 토지 부분이 속하는 각 용도지역등의 용적률을 말하며, n은 용도지역등에 걸치는 각 토지 부분의 총 개수를 말한다.
  ②ㆍ③ (생  략)

관계법령
  - 도시개발법 제9조

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안건번호 19-0121

회신일자 2019-08-30

1. 질의요지

  환지(換地) 방식의 도시개발사업의 계획을 변경하는 경우가 「도시개발법」 제8조제1항 단서에 따른 “경미한 사항을 변경하는 경우”에 해당하는지와 관련하여, 「도시개발법 시행령」 제7조제1항제6호 및 제14조제1항제1호에 따른 “종전” 용적률은 「도시개발법」 제9조제1항에 따라 고시된 “도시개발사업의 계획”에 따른 용적률인지, 아니면 「도시개발법」 제18조제1항에 따라 고시된 “도시개발사업에 관한 실시계획”에 따른 용적률인지?

2. 질의배경

  경기도 용인시는 도시개발사업의 계획에 따른 용적률(각주: 기반시설을 제외한 도시개발구역의 용적률을 말하며, 이하 같음.)과 도시개발사업에 관한 실시계획의 수립 및 변경을 거쳐 최종 확정된 용적률이 다른 경우 “용적률이 종전보다 100분의 5 이상 증가했는지 여부”를 판단함에 있어서 “종전” 용적률의 의미에 관하여 국토교통부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 “종전” 용적률은 「도시개발법」 제9조제1항에 따라 고시된 “도시개발사업의 계획”에 따른 용적률입니다.

4. 이유

  「도시개발법」 제5조제1항제17호 및 같은 법 시행령 제8조제1항제12호에 따르면 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 함)에는 “용적률” 및 수용인구 등에 관한 개발밀도계획이 포함되어야 하고, 「도시개발법」 제17조제1항 및 같은 법 시행령 제38조제1항에 따르면 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)은 개발계획에 맞게 작성되어야 하는바, 도시개발구역의 용적률은 개발계획에서 결정되고, 실시계획에서는 개발계획에서 정한 용적률의 범위 내에서 세부적인 내용을 정하게 됩니다.

  그리고 「도시개발법」 제8조제1항, 같은 법 시행령 제7조제1항제6호 및 제14조제1항제1호에 따르면 도시개발구역 또는 개발계획을 변경하려는 경우에는 도시계획위원회(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회를 말하며, 이하 같음.)의 심의를 거쳐야 하나, 기반시설을 제외한 도시개발구역의 용적률이 “종전”보다 100분의 5 미만으로 증가하는 경우에는 경미한 사항의 변경에 해당하여 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되고, 「도시개발법 시행령」 제14조제1항제1호 괄호규정에서는 같은 조에서 “종전”이란 「도시개발법」 제8조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시개발구역을 지정ㆍ변경하거나 개발계획을 수립ㆍ변경한 때를 말하는 것으로 규정하고 있습니다.

  이러한 규정 체계에 비추어 볼 때 「도시개발법 시행령」 제7조제1항제6호 및 제14조제1항제1호에 따른 “종전” 용적률은 「도시개발법」 제8조제1항에 따른 도시계획위원회의 심의를 거쳐 「도시개발법」 제9조제1항에 따라 고시된 종전의 “개발계획”에 따른 용적률을 의미하는 것이 문언상 명백합니다.

  한편 「도시개발업무지침」(각주: 2016. 11. 25. 국토교통부훈령 제778호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 같음.) 2-8-4-2 (4) ① 및 ③ ㉯에서는 개발계획 수립 시 공동주택용지의 경우 블록별 인구수ㆍ세대수ㆍ주택규모 구분 및 용적률에 관한 계획을 수립하도록 하면서, 환지 방식인 경우에는 이러한 기준을 적용하지 않을 수 있다고 규정하고 있으므로, 환지방식의 도시개발사업의 경우에는 용적률에 관한 사항을 개발계획에서 정하지 않고 실시계획에서 비로소 정하게 되므로 환지 방식의 도시개발사업의 계획 변경 시 경미한 사항의 변경에 해당하는지 여부는 실시계획의 용적률을 기준으로 판단해야 한다는 의견이 있습니다.

  그러나 「도시개발법」 제4조제4항 후단 및 같은 법 시행령 제7조제1항제6호에서 지정권자가 도시개발사업을 환지 방식으로 시행하기 위해 개발계획을 변경하는 것과 관련하여 토지소유자의 동의를 받아야 하는 대상에 대해 도시개발구역의 용적률을 기준으로 하고 있는 것에 비추어 볼 때, 환지 방식의 도시개발사업의 경우에도 개발계획에서 용적률이 정해진다고 보아야 하고, 「도시개발업무지침」 2-8-4-2 (4) ③ ㉯는 환지방식의 도시개발사업의 경우 용적률 등에 관한 개발계획을 블록별로 수립하는 대신 다른 기준에 따라 수립할 수 있도록 한 것일 뿐, 개발계획에서 용적률에 관한 사항을 정하지 않을 수 있도록 한 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

<관계 법령>

「도시개발법」
제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 제2항에 따라 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.
  ② ∼ ③ (생  략)
  ④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
  ⑦ (생  략)

제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호부터 제16호까지의 규정에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다.
   1. ∼ 16. (생  략)
   17. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
  ② ∼ ⑤ (생  략)

제8조(도시계획위원회의 심의 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ②ㆍ③ (생  략)

「도시개발법 시행령」
제7조(개발계획의 경미한 변경) ① 법 제4조제4항 후단에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 말한다.
   1. ∼ 5. (생  략)
   6. 기반시설을 제외한 도시개발구역의 용적률이 종전보다 100분의 5 이상 증가하는 경우
   7. ∼ 11. (생  략)
  ② (생  략)

제8조(개발계획에 포함될 사항) ① 법 제5조제1항제17호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호와 같다.
   1. ∼ 11. (생  략)
   12. 용적률 및 수용인구 등에 관한 개발밀도계획
   13.ㆍ14. (생  략)
  ② (생  략)

제14조(도시계획위원회의 심의제외 사항) ① 법 제8조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사항을 변경하는 경우를 말한다.
   1. 제7조제1항제2호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 경우(이 조에서 "종전"이란 법 제8조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시개발구역을 지정ㆍ변경하거나 개발계획을 수립ㆍ변경한 때를 말한다)
   2. 도시개발구역 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우
   3. (생  략)
  ② (생  략)

관계법령
  - 도시개발법 제9조

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안건번호 18-0065

회신일자 2018-05-21

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는지?

2. 질의배경

  민원인은 경기도 광주시 OO지구단위계획구역 일부에 대해 해당 지구단위계획구역의 변경 또는 해제 절차 없이 바로 도시개발구역을 지정할 수 있는지 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

3. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제50조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는 것은 아닙니다.

4. 이유

  「도시개발법」 제3조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제4조제1항에서는 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립하되(본문), 창의적이고 효율적인 도시개발사업을 추진하기 위해 필요하여 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다고(단서) 규정하고 있습니다.

  그리고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제4호에서는 “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위해 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 계획으로서, 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획(라목), 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목) 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제51조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사, 시장 또는 군수는 도시지역의 체계적ㆍ계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역(제9호), 그 밖에 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진 등을 위해 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(제10호) 등의 전부 또는 일부에 대해 지구단위계획구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 국토계획법 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는지에 관한 것입니다.

  먼저 「도시개발법」 제1조 및 제2조제1항에 따르면 “도시개발구역”은 도시개발사업을 통해 일정 지역을 계획적ㆍ체계적으로 개발하기 위해 지정ㆍ고시된 구역이고, 국토계획법 제2조제4호라목에 따르면 도시개발사업에 관한 개발계획은 도시ㆍ군관리계획의 일종입니다. 그리고 국토계획법 제2조제5호 및 제49조제1항에 따르면 “지구단위계획구역”은 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하는 등 일정 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리ㆍ보전ㆍ개발하기 위해 지정ㆍ고시된 구역이고, 같은 법 제2조제4호마목에 따르면 지구단위계획구역의 지정 등에 관한 계획도 도시ㆍ군관리계획의 일종입니다.

  이와 같이 도시개발구역과 지구단위계획구역은 지정에 관한 근거 법률은 서로 다르지만 그 지정 목적(일정 지역의 계획적ㆍ체계적 개발)과 관련 계획의 법적 성질(도시ㆍ군관리계획)이 동일하거나 유사하다는 특수성이 있습니다.

  그리고 도시개발구역과 지구단위계획구역 모두 주민 의견청취, 관계 행정기관의 장과의 협의, 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 원칙적으로 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 대도시 시장이 지정 또는 결정하게 되는데, 1)1) 「도시개발법」 제3조ㆍ제4조ㆍ제7조ㆍ제8조 및 국토계획법 제24조ㆍ제28조ㆍ제29조ㆍ제30조 등 참조 이와 같이 두 구역의 지정 또는 결정 절차도 대부분 같다는 점을 고려하여 「도시개발법」 제9조제2항 본문에서는 도시개발구역으로 지정ㆍ고시되면 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 결정ㆍ고시된 것으로 의제하는 규정을 두어 불필요한 절차의 반복을 피할 수 있도록 하고 있으므로 2)2) 법제처 2016. 4. 27. 회신 15-0650 해석례 참조 지구단위계획구역으로 지정된 지역의 일부에 대해 도시개발구역을 지정하려는 경우 기존 지구단위계획구역의 변경 또는 해제를 위한 별도의 절차를 반드시 다시 거쳐야 할 필요는 없습니다.

  아울러 「도시개발법 시행령」 제2조제3항제2호에서는 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 지정 규모 등의 제한을 적용받지 않고 해당 면적 이하라도 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발업무지침」(국토교통부훈령) 1-2-5 단서에서는 지구단위계획구역에 대해 도시개발구역을 지정하는 경우 그 지구단위계획구역의 일부만 도시개발구역에 포함되는 경우라면 용도지역 간의 변경을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 지구단위계획구역으로 지정된 지역의 일부에 대해 도시개발구역이 지정될 수 있음을 전제로 한 규정이므로 이 점에 비추어 볼 때에도 기존 지구단위계획구역의 변경 또는 해제 절차가 반드시 선행되어야만 해당 지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는 것은 아닙니다.

  한편 지구단위계획구역은 해당 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리ㆍ개발하기 위한 구역인데, 만일 그 지구단위계획구역의 일부에 대해 해당 구역의 해제 등의 절차를 거치지 않고도 도시개발구역을 중복하여 지정할 수 있다고 해석한다면 해당 도시개발구역의 개발계획과 그 일대 지구단위계획구역의 개발계획 등이 서로 모순ㆍ저촉될 우려가 있어 부당하다는 의견이 있습니다.

  그러나 위와 같은 계획 간 모순ㆍ저촉을 방지하기 위해 「도시개발법」에서는 도시개발사업의 시행자로 하여금 도시개발사업에 관한 실시계획을 작성할 때 지구단위계획을 포함하도록 하고(제17조제1항), 해당 실시계획이 작성 또는 인가된 후 관보나 공보에 고시되면 그 고시된 내용 중 국토계획법에 따라 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획을 포함하며, 이하 이 문단에서 같음)으로 결정해야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시ㆍ군관리관리계획이 결정되어 고시된 것으로 의제(이 경우 종전에 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 사항 중 고시 내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 의제)하고 있습니다(제18조제1항 및 제2항).

  더욱이 도시개발구역은 그 지정권자가 관계 행정기관의 장과의 협의 등 절차를 거쳐 지정하는 것(「도시개발법」 제8조)으로서 그 지정 여부는 지정권자의 재량이므로 도시개발구역의 지정권자가 관계 행정기관의 장과의 협의 등 절차를 거칠 때 해당 구역의 개발계획과 그 일대 지구단위계획구역의 개발계획 등의 정합성 여부를 검토한 후 도시개발구역의 지정 여부를 결정함으로써 모순ㆍ저촉을 방지할 수 있는 길도 열려 있다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 국토계획법 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는 것은 아닙니다.

관계법령
  - 도시개발법 제9조제2항