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안건번호 18-0606

회신일자 2019-02-27

1. 질의요지

  하나의 대지가 녹지지역과 경관지구에 걸쳐있고 그 경관지구는 녹지지역 위에 중첩되어 있는 경우, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제3항을 적용할 때에 해당 대지의 녹지지역 면적은 경관지구에 해당하는 면적을 제외하고 산정해야 하는지?

2. 질의배경

  민원인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제3항에 따라 대지 면적을 계산하는 방법에 대하여 국토교통부에 문의하였고, 국토교통부가 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역에 속한 면적을 각각 산정한다고 답변하자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제3항을 적용할 때에 해당 대지의 녹지지역 면적은 경관지구에 해당하는 면적을 제외하고 산정해야 합니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 용도지역은 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 않게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제15호)이고, 용도지구는 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 경관ㆍ안전 등을 도모하기 위하여 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제16호)입니다.

  따라서 문언상 용도지구는 일반적인 용도지역 안에 용도지역과 별개의 목적으로 특별히 설정되는 지역을 의미하므로 용도지구는 용도지역에 중첩적으로 설정될 수 밖에 없습니다.

  그런데 국토계획법에서는 용도지역 및 용도지구에서의 건축 제한  규정이 각각 그 용도지역 또는 용도지구에 속하는 대지에 적용되는 것을 원칙으로 하면서(제76조) 국토를 경제적ㆍ효율적으로 이용하기 위하여[주석: 법제처 2015. 7. 9. 회신 15-0267 해석례 참조] 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역에 걸치는 경우에 대한 특례를 두어 각 대지가 속하는 용도지역이나 용도지구 등의 면적을 기준으로 해당 대지에 적용될 규정을 정하도록 하고 있습니다(제84조).

  그리고 국토계획법 제84조제3항 본문에서는 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역이나 용도지구 등에 걸쳐 있는 경우 해당 지역에서는 “각각의” 용도지역, 용도지구 또는 용도구역의 건축물에 관한 규정을 적용하도록 하고 있는바, 이에 따르면 녹지지역 위의 용도지구에 해당하는 부분은 해당 용도지구의 건축 제한이 적용될 것이고, 용도지구로 설정되지 않은 녹지지역만 녹지지역에 관한 건축 제한이 적용될 것이므로, 해당 규정의 적용 여부를 판단하기 위해 대지의 면적을 산정할 때 용도지구에 해당되는 부분은 녹지지역에 포함되지 않는다고 보는 것이 관련 규정의 취지 및 문언에 부합하는 해석입니다.

<관계 법령>

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다.
  ③ ∼ ⑥ (생  략)

제84조(둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준) ① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 "용도지역등"이라 한다)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.
   1. 가중평균한 건폐율 = (f1x1 + f2x2 + … + fnxn) / 전체 대지 면적. 이 경우 f1부터 fn까지는 각 용도지역등에 속하는 토지 부분의 면적을 말하고, x1부터 xn까지는 해당 토지 부분이 속하는 각 용도지역등의 건폐율을 말하며, n은 용도지역등에 걸치는 각 토지 부분의 총 개수를 말한다.
   2. 가중평균한 용적률 = (f1x1 + f2x2 + … + fnxn) / 전체 대지 면적. 이 경우 f1부터 fn까지는 각 용도지역등에 속하는 토지 부분의 면적을 말하고, x1부터 xn까지는 해당 토지 부분이 속하는 각 용도지역등의 용적률을 말하며, n은 용도지역등에 걸치는 각 토지 부분의 총 개수를 말한다.
  ② 하나의 건축물이 방화지구와 그 밖의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸쳐 있는 경우에는 제1항에도 불구하고 그 전부에 대하여 방화지구의 건축물에 관한 규정을 적용한다. 다만, 그 건축물이 있는 방화지구와 그 밖의 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 경계가 「건축법」 제50조제2항에 따른 방화벽으로 구획되는 경우 그 밖의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 있는 부분에 대하여는 그러하지 아니하다.
  ③ 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역에 걸쳐 있는 경우(규모가 가장 작은 부분이 녹지지역으로서 해당 녹지지역이 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우는 제외한다)에는 제1항에도 불구하고 각각의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 건축물 및 토지에 관한 규정을 적용한다. 다만, 녹지지역의 건축물이 고도지구 또는 방화지구에 걸쳐 있는 경우에는 제1항 단서나 제2항에 따른다.

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제94조(2 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 토지에 대한 적용기준) 법 제84조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 조 제3항 본문에서 "대통령령으로 정하는 규모"라 함은 330제곱미터를 말한다. 다만, 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐 있는 토지의 경우에는 660제곱미터를 말한다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제84조

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안건번호 18-0090

회신일자 2018-05-21

1. 질의요지

  공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 「주택법」 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있는지?

2. 질의배경

  민원인은 시·도지사 등이 자연녹지지역에 1만 제곱미터 이상의 전원주택단지를 조성할 목적으로 지구단위계획구역을 지정한 후 「주택법」 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 시행하는 것이 가능한지 국토교통부에 질의하여 가능하다는 회신을 받자 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 「주택법」 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있습니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항제1호에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 “도시지역”을 주거지역(가목), 상업지역(나목), 공업지역(다목), 녹지지역(라목)으로 규정하고 있고, 같은 법 제51조제1항에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제9호에서는 도시지역의 체계적ㆍ계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역을 규정하고 있습니다.

  그리고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제30조에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장은 도시ㆍ군관리계획결정으로 녹지지역 등을 같은 항 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다고 규정하면서 같은 조 제4호에서는 녹지지역을 보전녹지지역(가목), 생산녹지지역(나목), 자연녹지지역(다목)으로 규정하고 있고, 같은 호 다목에서는 “자연녹지지역”을 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역이라고 규정하고 있습니다.

  한편 「주택법」 제15조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제1항에서는 1만제곱미터 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 「주택법」 제15조제1항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 「주택법」 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 국토계획법 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있는지에 관한 것입니다.

  먼저 국토계획법 제36조제1항제1호에서는 도시지역에 “녹지지역”(라목)을 포함해 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제30조제4호다목에서는 “녹지지역”에 “자연녹지지역”을 포함해 규정하고 있으므로 도시지역에 해당하는 자연녹지지역도 국토계획법 제51조제1항제9호에 따라 체계적·계획적인 관리 또는 개발이 필요한 경우에는 지구단위계획구역으로 지정될 수 있습니다.

  그리고 국토계획법령에서는 자연녹지지역에서 허용되는 개발행위의 종류를 제한하고 있지 않는바, 지구단위계획을 수립하는 행위는 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등 행정목표를 달성하기 위해 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 재량행위라는 점에 비추어 볼 때,1)1) 대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결례, 청주지방법원 2009. 10. 29. 선고 2009구합572 판결례 참조 명문의 근거 없이 자연녹지지역에서의 개발행위를 제한하는 것은 타당하지 않습니다.

  또한 국토계획법 제51조제1항제9호의 입법 연혁을 살펴보면, 종전에는 제1종 지구단위계획(도시지역 내에 수립하는 지구단위계획을 말함)의 수립 대상을 용도지구, 도시개발구역, 녹지지역에서 주거·상업·공업지역으로 변경되는 구역과 새로이 도시지역으로 편입되는 구역 중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역 등으로 한정하여 규정하던 것2)2) 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 국토계획법 제51조제1항 참조을, “도시지역의 체계적·계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역”을 지구단위계획 수립대상지역으로 추가하여 개정함으로써3)3) 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정된 국토계획법 제51조제1항제10호의2 참조, 도시지역 내에서는 지구단위계획 기법이 필요한 어느 지역이든 탄력적으로 지구단위계획을 적용할 수 있게 되었고,4)4) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률안」 국회 건설교통위원회 검토보고서(2006. 9.) 참조 해당 규정이 동일한 내용으로 조문의 위치만 변경되어 현행과 같이 규정된 것인바, 이러한 입법 연혁 및 개정 취지에 비추어 보더라도 자연녹지지역을 포함한 도시지역에 대해서는 다양한 정책적 필요에 따라 탄력적으로 지구단위계획을 수립할 수 있다고 보아야 합니다.

  한편 자연녹지지역은 불가피한 경우에 한하여 제한적으로 개발이 허용되는 지역이고, 국토계획법 제51조제1항제10호 및 같은 법 시행령 제43조제4항제7호에서 지구단위계획구역으로 지정할 수 있는 지역의 하나로 “지구단위계획구역으로 지정하고자 하는 토지와 접하여 공공시설을 설치하고자 하는 자연녹지지역”을 규정하고 있으므로 같은 법 제51조제1항제9호에 따라 도시지역에 지구단위계획구역을 지정하는 경우 그 대상이 자연녹지지역이라면 공공시설을 설치하려는 경우에만 지구단위계획구역을 지정할 수 있다는 의견이 있습니다.

  그러나 국토계획법 시행령 제43조제4항제7호의 “지구단위계획구역으로 지정하고자 하는 토지와 접하여 공공시설을 설치하고자 하는 자연녹지지역”은 국토계획법 제51조제1항제10호에 따른 “그 밖에 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진 등을 위하여 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역”의 하나로 규정된 것으로서, 국토계획법 제51조제1항제1호부터 제9호까지의 규정에 따라 지구단위계획구역으로 지정하려는 토지에 해당하지 않지만, 그 토지에 접해 있는 자연녹지지역으로서 공공시설을 설치하기 위해 추가로 지구단위계획구역으로 지정될 수 있는 지역을 뜻하는 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 「주택법」 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있습니다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제43조 제4항 제7호
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조 제1항 제5호