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안건번호 20-0692

회신일자 2021-02-01

1. 질의요지

  하천ㆍ호수 등의 수상(水上) 또는 수면(水面)에 공작물을 설치하는 행위가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제1호에 따른 개발행위인 “공작물의 설치”에 해당하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 국토계획법 제56조제1항제1호에 따른 개발행위에 해당합니다.

4. 이유

  국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하고 있는 국토계획법 제56조제1항에서는 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하기 위해 공작물 설치(제1호) 등 일정한 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 시장 또는 군수(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 말하며, 이하 같음.)의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받도록 규정하고 있고, 개발행위허가를 받아야 하는 구체적인 행위를 정하고 있는 같은 법 시행령 제51조제1항제2호에서는 인공을 가하여 제작한 시설물(각주: 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외함.)의 설치를 “공작물의 설치”라고 규정하고 있을 뿐, 공작물이 어디에 설치되는지 또는 정착되는 상태로 설치되는지에 따라 개발행위허가 대상 여부를 달리 정하고 있지 않습니다.(각주: 대법원 1991. 6. 11. 선고 91도945 판결례 참조)

  또한 국토계획법 제61조제1항에서는 시장 또는 군수가 개발행위허가를 할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가(제1호) 및 「하천법」에 따른 하천 점용 허가(제18호) 등을 받은 것으로 의제하고 있고, 같은 법 제64조에서는 시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상 또는 수상 등에는 도시․군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가해서는 안 된다고 하면서(제1항) 일정 기간 동안 도시ㆍ군계획시설 설치 사업이 시행되지 않는 등 예외적인 경우에 한해 제한된 개발행위를 허가할 수 있도록 규정(제2항)하고 있는바, 이는 공유수면이나 하천 등 수상에서 이루어지는 공작물의 설치도 국토계획법에 따른 규율 대상인 개발행위에 해당함을 전제로 한 규정입니다.

  그렇다면 하천․호수 등의 수상 또는 수면에서 인공을 가하여 제작한 시설물인 공작물을 설치하는 것은 국토계획법 제56조제1항제1호에 따라 개발행위허가 대상이 되는 “공작물의 설치”에 해당한다고 보아야 합니다.(각주: 법제처 2019. 7. 25. 회신 19-0230 해석례 참조)

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
   1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
   2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
   3. 토석의 채취
   4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
   5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② ～ ④ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
   1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축
   2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치
   3. ～ 6. (생  략)
  ② (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제2호

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=358553

안건번호 15-0632

회신일자 2015-12-30

1. 질의요지

  지구단위계획구역에서 토지소유자가 공작물을 설치하려는 경우, 그 공작물의 설치가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조제2호가목 본문에 따른 “경미한 행위”에 해당하더라도 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 공작물을 설치하여야 하는지?

2. 질의배경

 ○ 지구단위계획구역 내의 상업 및 근린생활시설 등의 대지 내 공지(空地: 전면공지, 공개공지 등)는 사유지이나 지구단위계획에 따라 관리되고 있는데, 보행도로와 연접해 있는 전면공지에 설치된 데크가 통행에 지장이 있다는 등의 민원이 발생하자, 세종특별자치시에서 개발행위 허가를 받지 아니하여도 되는 데크 등과 같은 소규모 공작물의 설치도 지구단위계획에 맞게 설치하여야 하는 지에 대하여 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청한 사안임.

3. 회답

  지구단위계획구역에서 토지소유자가 공작물을 설치하려는 경우, 그 공작물의 설치가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조제2호가목 본문에서 규정하는 “경미한 행위”에 해당하더라도 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 공작물을 설치하여야 합니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조에서는 개발행위의 유형으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 열거하고 있고, 도시계획사업에 의하지 아니하고 개발행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받도록 규정하고 있는데, 국토계획법 제56조제4항에서는 예외적으로 허가 없이 할 수 있는 개발행위를 열거하면서 같은 항 제3호에서 “그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위”를 규정하고 있고, 그 위임을 받아 규정된 같은 법 시행령 제53조에서는 “경미한 행위”를 추가적으로 열거하고 있으며, 같은 조제2호가목에서는 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 무게가 50톤 이하 부피가 50제곱미터 이하, 수평투영면적이 50제곱미터 이하인 공작물의 설치를 규정하면서(본문), 「건축법 시행령」 제118조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공작물의 설치는 제외한다고 규정하고 있습니다(단서).
  한편, 국토계획법 제2조제5호에서는 “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제54조에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제133조제1항제4호에서는 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치한 자에 대하여 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제142조에서는 제133조제1항에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전 등의 처분 또는 조치명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바,
  이 사안은 지구단위계획구역에서 토지소유자가 공작물을 설치하려는 경우, 그 공작물의 설치가 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조제2호가목 본문에서 규정하는 “경미한 행위”에 해당하더라도 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 공작물을 설치하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  먼저, 국토계획법 제54조에서 공작물을 지구단위계획에 맞게 설치하도록 규정하고 있는 것은 건축물에 부속되는 공작물을 무단으로 설치하거나 무분별한 시설물 설치를 방지하기 위한 취지인바(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되어 2014. 1. 17 시행된 국토계획법 입법예고 결과 참조), 지구단위계획의 내용에 건축물의 건축 또는 용도변경 뿐만 아니라 공작물의 설치에 관한 사항이 포함되어 있음에도 불구하고 지구단위계획구역에서 공작물 설치 시 지구단위계획을 준수해야 하는지가 법령상 명확하지 않은 문제를 해소하기 위하여 2013년 7월 1일 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 일부개정되었습니다(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되어 2014. 1. 17 시행된 국토계획법 국회 심사보고서 참조).
  그리고, 국토계획법에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려는 경우 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 공작물의 규모 등에 대하여 별도로 정하고 있는 사항은 없고(제54조), 지구단위계획에 맞지 않게 공작물을 설치한 경우에는 시ㆍ도지사 등으로 하여금 같은 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있습니다(제133조제1항제4호). 이와 같이 국토계획법에서는 지구단위계획구역에서의 모든 공작물의 설치는 지구단위계획에 맞게 이루어지도록 하고, 이를 위반하는 행위에 대해서 필요한 조치를 명할 수 있도록 하는 등의 방법으로 공작물의 설치가 지구단위계획구역에 부합하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 비록 개발행위인 공작물의 설치가 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조에 해당하는 경미한 사항에 해당하여 지구단위계획구역 내에서 허가 없이 할 수 있는 경우라고 하더라도 지구단위계획에 맞지 않는 공작물의 설치는 허용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
  더욱이, 개발행위 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 공작물을 설치하는 경우에는 지구단위계획에 맞게 수립되지 않아도 된다고 해석하게 되면, 같은 지구단위계획구역 내에서 이루어지는 공작물의 설치에 관하여 개발행위 허가를 받아야 하는 행위인지에 따라 지구단위계획의 적용 여부가 달라지게 되므로, 지구단위계획을 별도로 입안ㆍ수립하도록 함으로써 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하려는 해당 제도의 취지에 부합하지 않는 결과가 초래될 수 있다고 할 것입니다.
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지구단위계획구역에서 토지소유자가 공작물을 설치하려는 경우, 그 공작물의 설치가 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조제2호가목 본문에서 규정하는 “경미한 행위”에 해당하더라도 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 공작물을 설치하여야 한다고 할 것입니다.

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조