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안건번호 18-0281

회신일자 2018-06-26

1. 질의요지

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제1호사목에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 개발제한구역에 골프장을 설치하는 경우, 골프연습장 외에 다른 종류의 체육시설을 함께 설치할 수 있는지?

2. 질의배경

  민원인은 개발제한구역에서 골프장을 운영하고 있는 자로서, 골프장에 다른 종류의 체육시설을 함께 운영하기 위해 관할 행정청의 허가를 받는 과정에서 개발제한구역법령에 따라 골프장 부지에 골프연습장 외에 다른 종류의 체육시설을 함께 설치할 수 없다는 취지의 답변을 받자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 골프연습장 외에 다른 종류의 체육시설을 함께 설치할 수 없습니다.

4. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 개발제한구역에서는 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적으로 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그러한 행위를 할 수 있도록 하고 있으므로(제12조), 이와 같은 예외적인 허용행위는 명시적으로 규정한 사항에 대해서만 그 행위가 허용되는 것으로 엄격하게 해석해야 합니다.1)1) 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조

  그런데 개발제한구역법 제12조제1항제1호가목에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위로 공원, 실외체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있고, 이를 구체화한 같은 법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 중 하나로 “골프장”(제1호사목)을 규정하면서 그 설치 범위와 관련하여 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」(이하 “체육시설법 시행령”이라 함) 별표 1의 “골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다”고 규정하고 있으므로, 개발제한구역에서 허용되는 골프장의 설치 범위는 골프장과 그 골프장에 부대하여 설치하는 골프연습장으로 제한되고, 그 외의 다른 시설의 설치는 허용되지 않는다고 보아야 타당합니다.

  한편 체육시설법 시행령 별표 3 제1호에서는 일정한 요건을 갖춘 경우 예외적으로 골프장 안에 숙박시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 4 제1호에서는 체육시설업의 시설 기준 중 하나로 등록 체육시설업(골프장업)에 다른 종류의 체육시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있는 반면[나목(2)의 시설기준란], 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호사목에서는 개발제한구역에서 설치가 허용되는 골프장에 대해 숙박시설만 설치할 수 없도록 규정하고 있을 뿐, 골프장과 함께 다른 종류의 체육시설을 설치하는 것을 명시적으로 금지하는 규정이 없으므로, 체육시설법령에 따라 개발제한구역에서도 골프장 설치 시 다른 종류의 체육시설을 함께 설치할 수 있다는 의견이 있습니다.

  그러나 개발제한구역법 제12조제1항의 규정 체계에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호사목의 규정은 체육시설법령에 따른 숙박시설 설치 요건을 갖추었더라도 개발제한구역에서는 골프장에 숙박시설을 설치할 수 없음을 명확히 하고, 체육시설법령에 따라 골프장에 설치할 수 있는 다른 종류의 체육시설 중 골프연습장에 대해서만 그 골프장에 같이 설치할 수 있음을 명확하게 규정한 것으로 보아야 하므로, 체육시설법령을 근거로 개발제한구역에서 골프연습장 뿐 아니라 다른 종류의 체육시설을 골프장에 함께 설치할 수 있다고 보는 것은 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것으로서 허용되지 않습니다.

<관계 법령>

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.

   1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경

    가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설

    나. ∼ 마. (생  략)

   1의2. (생  략)

   2. ∼ 9. (생  략)

  ② ∼ ⑩ (생  략)

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」

제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.

  ②·③ (생  략)

[별표 1] <개정 2018. 2. 9.>건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위

   1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설
    가. ∼ 바. (생  략)
    사. 골프장

     가) 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다.

     나) 숙박시설은 설치할 수 없다.

     다) 훼손된 지역이나 보전가치가 낮은 토지를 활용하는 등 자연환경을 보전할 수 있도록 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합하게 설치하여야 한다.

    아. ∼ 머. (생  략)
   2. ∼ 5. (생  략)

「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」

제8조(체육시설업의 시설 기준) 법 제11조제1항에 따른 체육시설업의 종류별 시설 기준은 별표 4와 같다.

[별표 4] <개정 2017. 11. 6.>체육시설업의 시설 기준(제8조 관련)

   1. 공통기준구분시설기준가. (생  략)

    나. 임의시설

     (1) 편의시설 (생  략)

     (2) 운동시설

      ○ 등록 체육시설업에는 그 체육시설을 이용하는 데에 지장이 없는 범위에서 그 체육시설 외에 다른 종류의 체육시설을 설치할 수 있다.

      ○ 하나의 체육시설을 계절 또는 시간에 따라 체육종목을 달리하여 운영하는 경우에는 각각 해당 체육시설업의 시설기준에 맞아야 한다.

   2. (생  략)

관계법령
  - 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 13조 1항 및 별표1

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안건번호 16-0637

회신일자 2017-02-23

1. 질의요지

  「주차장법 시행령」 제6조제4항 본문에서는 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 용도변경 시점의 주차장 설치기준에 따라 변경 후 용도의 주차대수와 변경 전 용도의 주차대수를 산정하여 그 차이에 해당하는 부설주차장을 추가로 확보해야 한다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1 제3호에서는 제2종 근린생활시설인 골프연습장의 경우 시설면적 200제곱미터당 1대의 부설주차장을, 같은 표 제6호에서는 운동시설인 골프연습장의 경우 1타석당 1대의 부설주차장을 설치해야 한다고 각각 규정하고 있으며, 같은 표 비고 제5호 본문에서는 시설물을 용도변경하거나 증축함에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 용도변경하는 부분 또는 증축으로 인하여 면적이 증가하는 부분에 대해서만 설치기준을 적용하여 산정한다고 규정하고 있는바,

  바닥면적 합계가 500제곱미터 미만으로서 제2종 근린생활시설이었던 골프연습장(A)을 확장(B)하여 바닥면적 합계가 500제곱미터 이상이 됨에 따라 운동시설인 골프연습장(A+B)으로 용도변경하는 경우에 「주차장법 시행령」 제6조제4항 및 별표 1 비고 제5호 본문에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 운동시설로 용도변경하는 골프연습장 전부(A+B)를 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 종전에 제2종 근린생활시설이었던 골프연습장 부분은 제외하고 확장하는 골프연습장 부분(B)만을 기준으로 산정해야 하는지?

2. 질의배경

 ○ 민원인은 건축물 2층 일부를 임차하여 해당 장소에서 건축물 용도가 2종 근린생활시설인 바닥면적 합계 500㎡ 미만의 골프연습장(A)을 운영해오던 중 같은 건축물 3층 일부를 임차하여 바닥면적 합계 500㎡ 미만의 골프연습장(B)을 추가로 설치하기로 계획하고 울주군에 해당 골프연습장의 확장(A+B)에 따른 건축물의 용도변경(2종 근린생활시설 → 운동시설) 허가를 신청함.

 ○ 울주군은 그 용도변경 허가 과정에서 용도변경으로 인해 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수를 산정할 때 새로 확장되는 부분(B)만을 기준으로 산정하였는데, 이와 달리 용도변경되는 부분 전부(A+B)를 기준으로 산정해야 한다는 의견이 있어, 이를 명확히 하기 위해 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

3. 회답

  제2종 근린생활시설이었던 골프연습장(A)을 확장(B)하여 운동시설인 골프연습장(A+B)으로 용도변경하는 경우에 「주차장법 시행령」 제6조제4항 및 별표 1 비고 제5호 본문에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 운동시설로 용도변경하는 골프연습장 전부(A+B)를 기준으로 산정해야 합니다.

4. 이유

  「건축법 시행령」 별표 1 제4호파목에서는 골프연습장 등 주민의 체육 활동을 위한 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 건축물의 용도를 제2종 근린생활시설로 규정하고 있고, 같은 표 제13호가목에서는 골프연습장 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 건축물의 용도를 운동시설로 규정하고 있으며, 같은 표 비고 제2호나목에서는 “해당 용도로 쓰는 바닥면적”을 산정할 때 동일인이 둘 이상의 구분된 건축물을 같은 세부 용도로 사용하는 경우에는 연접되어 있지 않더라도 이를 모두 합산하여 산정한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「주차장법」 제19조제1항에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례로 정하는 관리지역에서 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설(이하 “시설물”이라 함)을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장(화물의 하역과 그 밖의 사업 수행을 위한 주차장을 포함함. 이하 같음)을 설치해야 한다고 규정하고 있고, 「주차장법」 제19조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「주차장법 시행령」 제6조제1항 본문에서는 「주차장법」 제19조제3항에 따라 부설주차장을 설치해야 할 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 「주차장법 시행령」 제6조제4항 본문에서는 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 용도변경 시점의 주차장 설치기준에 따라 변경 후 용도의 주차대수와 변경 전 용도의 주차대수를 산정하여 그 차이에 해당하는 부설주차장을 추가로 확보해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 1 제3호에서는 제2종 근린생활시설인 골프연습장의 경우 시설면적 200제곱미터당 1대의 부설주차장을, 같은 표 제6호에서는 운동시설인 골프연습장의 경우 1타석당 1대의 부설주차장을 각각 설치해야 한다고 규정하고 있고, 같은 표 비고 제5호 본문에서는 시설물을 용도변경하거나 증축함에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 용도변경하는 부분 또는 증축으로 인하여 면적이 증가하는 부분에 대해서만 설치기준을 적용하여 산정한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 바닥면적 합계가 500제곱미터 미만으로서 제2종 근린생활시설이었던 골프연습장(A)을 확장(B)하여 바닥면적 합계가 500제곱미터 이상이 됨에 따라 운동시설인 골프연습장(A+B)으로 용도변경하는 경우에 「주차장법 시행령」 제6조제4항 및 별표 1 비고 제5호 본문에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 운동시설로 용도변경하는 골프연습장 전부(A+B)를 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 종전에 제2종 근린생활시설이었던 골프연습장 부분은 제외하고 확장하는 골프연습장 부분(B)만을 기준으로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「주차장법 시행령」 별표 1 비고 제5호 본문에서는 시설물을 용도변경하는 경우에 그에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 “용도변경하는 부분”을 기준으로 설치기준을 적용하여 산정한다고 규정하고 있으므로, 그 문언상 제2종 근린생활시설이었던 골프연습장(A)을 확장(B)하여 운동시설인 골프연습장(A+B)으로 용도변경하는 경우에 그로 인해 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 “용도변경하는 부분인 골프연습장 전부(A+B)”를 기준으로 산정해야 할 것입니다.

  다음으로, 「주차장법 시행령」 별표 1 제3호 및 제6호에서는, 운동시설인 건축물이 제2종 근린생활시설인 건축물보다 더 많은 주차 수요를 유발한다는 점을 고려하여, 제2종 근린생활시설인 골프연습장의 부설주차장 설치기준(시설면적 200제곱미터당 1대)보다 운동시설인 골프연습장의 부설주차장 설치기준(1타석당 1대)을 더 엄격하게 규정하고 있는데, 만일 제2종 근린생활시설이었던 골프연습장(A)을 확장(B)하여 운동시설인 골프연습장(A+B)으로 용도변경하는 경우에 “확장하는 골프연습장 부분(B)만”을 기준으로 용도변경 시 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수를 산정하도록 해석한다면, 일단 제2종 근린생활시설인 골프연습장을 우선 설치한 후 시차를 두고 해당 골프연습장을 확장하는 방법으로 엄격한 운동시설의 부설주차장 설치기준 적용을 회피하는 등 규정을 악용하는 사례가 발생할 수 있어 바람직하지 않다고 할 것입니다.

  따라서, 제2종 근린생활시설이었던 골프연습장(A)을 확장(B)하여 운동시설인 골프연습장(A+B)으로 용도변경하는 경우에 「주차장법 시행령」 제6조제4항 및 별표 1 비고 제5호 본문에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 운동시설로 용도변경하는 골프연습장 전부(A+B)를 기준으로 산정해야 한다고 할 것입니다.

관계법령
  - 건축법 제19조