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안건번호 20-0451

회신일자 2020-09-28

1. 질의요지

  「한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률」(이하 “한옥등건축자산법”이라 함) 제2조제1호나목에 따른 건축자산인 공간환경(각주: 「건축기본법」 제3조제2호에 따른 “공간환경”을 말하며, 이하 같음)을 구성하는 건축물(각주: 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 “건축물”을 말하며, 이하 같음)이지만 그 건축물 자체로는 같은 호 가목에 따른 건축자산인 건축물에 해당하지 않는 경우, 해당 건축물은 같은 법 제21조제2항에 따른 건폐율 완화의 적용대상에 해당하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 한옥등건축자산법 제21조제2항의 적용대상은 건축자산인 건축물에 한정된다는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함

3. 회답

  이 사안의 건축물은 한옥등건축자산법 제21조제2항에 따른 건폐율 완화의 적용대상에 해당하지 않습니다.

4. 이유

  한옥등건축자산법 제21조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제3항에서는 건축자산 진흥구역의 특성 유지ㆍ보전 및 활성화를 위해 필요한 경우 지구단위계획을 수립한 건축자산 진흥구역에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제77조에도 불구하고 건폐율의 최대한도를 90퍼센트 이하의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 달리 정할 수 있다고 하면서 건폐율의 최대한도는 건축자산에 대해서만 적용한다고 규정하고 있습니다.

  그리고 「건축법」 제55조에서는 대지면적에 대한 건축면적의 비율을 건폐율이라고 규정하고 있는바, 건폐율은 건축물을 대상으로 하는 건축기준으로 그 개념상 건축물 외의 공간이나 경관 등에 대해서는 적용할 수 없으므로 건폐율에 관한 규정은 건축물에 대해 적용된다고 보아야 합니다.

  그런데 한옥등건축자산법 제2조제1호에서는 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가목)과 「건축기본법」 제3조제2호에 따른 공간환경(나목)을 각각 건축자산으로 규정하여, 독립적인 건축물 자체로서 건축자산인 것과 건축물이 이루는 공간구조ㆍ공공공간 및 경관인 건축자산을 구분하고 있음을 고려하면, 공간환경의 구성 요소인 일부 건축물을 따로 분리하여 그 자체만을 건축자산이라고 보는 것은 타당하지 않으므로 한옥등건축자산법 제21조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제3항의 적용대상은 같은 법 제2조제1호가목에 해당하는 건축자산인 건축물에 한정된다고 보는 것이 타당합니다.

  또한 한옥등건축자산법 제21조제2항은 2017년 8월 9일 한옥등건축자산법이 법률 제14869호로 일부개정되면서 신설된 규정으로, 종전에는 국토계획법 제52조제3항에 따라 도시지역에서 기부채납을 하는 경우에만 건폐율을 완화할 수 있어 사실상 적용이 불가능한 문제가 있자 “건축자산 건축물”의 특성을 고려하여 기부채납 없이도 건폐율 특례의 실효성을 확보할 수 있도록 하면서, 건축자산 진흥구역에 있는 일반 건축물에 대해서까지 건폐율 특례를 적용할 경우 오히려 건축자산 진흥구역의 과밀화를 초래하여 경관이 훼손될 우려가 있으므로 “건축자산인 건축물”에 대해서만 적용하도록 그 범위를 제한(각주: 2017. 3. 9. 의안번호 제2006095호로 발의된 한옥등건축자산법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조)한 것입니다.

  그렇다면 이 사안과 같이 건축자산인 공간환경을 구성하는 건축물이지만 그 자체로는 건축자산에 해당하지 않는 건축물인 경우, 한옥등건축자산법 제21조제2항의 적용대상에 해당하지 않는다고 보는 것이 규정체계와 입법취지에 부합하는 해석입니다.

※ 법령정비 권고사항 

  한옥등건축자산법 제21조제2항에 따른 건폐율 완화의 적용대상은 같은 법 제2조제1호가목에 따른 건축자산인 건축물로 한정된다는 것을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
   1. "건축자산"이란 현재와 미래에 유효한 사회적ㆍ경제적ㆍ경관적 가치를 지닌 것으로서 한옥 등 고유의 역사적ㆍ문화적 가치를 지니거나 국가의 건축문화 진흥 및 지역의 정체성 형성에 기여하고 있는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 다만, 「문화재보호법」에 따라 지정ㆍ등록된 문화재는 제외한다.
    가. 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물
    나. 「건축기본법」 제3조제2호에 따른 공간환경
    다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호의 기반시설
   2.ㆍ3. (생  략)

제21조(건축자산 진흥구역 내 건축물에 대한 관계 법령의 특례) ① 제19조에 따라 건축자산 진흥구역에 대하여 지구단위계획을 수립하는 경우 해당 건축자산 진흥구역에서는 다음 각 호를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.
   1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 완화 규정. 다만, 건폐율을 완화하는 경우에는 그 기준을 대통령령으로 달리 정할 수 있다.
   2. 「건축법」 제46조ㆍ제47조ㆍ제58조ㆍ제59조
  ② 건축자산 진흥구역의 특성 유지ㆍ보전 및 활성화를 위하여 필요한 경우 지구단위계획을 수립한 건축자산 진흥구역에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건폐율의 최대한도를 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 달리 정할 수 있다. 이 경우 건폐율의 최대한도는 건축자산에 대하여만 적용한다.

한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률 시행령
제16조(건축자산 진흥구역에서의 관계 법령 적용 특례) ① 법 제21조제1항 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 범위"란 다음 각 호의 범위를 말한다.
   1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 완화 규정: 같은 법 시행령 제45조, 제46조, 제47조 및 제65조에서 정하는 범위
   2. 「건축법」 제46조, 제47조, 제58조 및 제59조: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획에서 정하는 범위
  ② 제1항 각 호의 범위에서 법 제21조에 따른 특례를 적용하려면 다음 각 호의 기준에 모두 맞아야 한다.
   1. 공공의 이익을 해치지 아니할 것
   2. 도시의 미관을 향상시키거나 가로경관의 연속성을 보전할 것
  ③ 법 제21조제2항 전단에서 "대통령령으로 정하는 범위"란 90퍼센트 이하를 말한다.

관계법령
  - 한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률 제21조제2항

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안건번호 13-0394

회신일자 2013-09-17

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제84조제1항제20호에 따르면 농림지역에서의 건폐율은 20퍼센트 이하의 범위안에서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례(이하 “도시·군계획조례”라 함)가 정하는 비율을 초과할 수 없고, 같은 조 제6항에 따르면 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우에 그 건폐율은 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율을 초과할 수 없으며, 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」(이하 “기특법”이라 함) 제16조제2항에서는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 중소기업자가 소유한 공장으로서 「농지법」 제28조에 따른 농업진흥지역의 지정 당시 농업진흥지역 안에 있던 공장 등에 대하여는 「농지법」 제32조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공장증설을 승인할 수 있다고 규정하고 있는바,

  「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지, 아니면 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따라 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지?

3. 회답

  「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율이라고 할 것입니다.

4. 이유

  국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따르면 농림지역에서의 건폐율은 20퍼센트 이하의 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없고, 같은 조 제6항에 따르면 같은 조 제1항에도 불구하고 국토계획법 제77조제4항제3호 및 제4호에 따라 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우에 그 건폐율은 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율을 초과하여서는 아니된다고 규정하고 있습니다.
  또한, 「농지법」 제32조제1항에 따르면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나 다만, 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리시설의 설치 및 농수산업 관련 시험·연구시설의 설치 등 같은 항 제1호부터 제9호까지 규정된 토지이용행위에 한하여 예외적으로 허용하고 있습니다.
  그런데, 기특법 제16조제2항에 따르면 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 중소기업자가 소유한 공장으로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공장에 대하여는 「농지법」 제32조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공장증설을 승인할 수 있는바, 이 사안에서는 「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지, 아니면 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따라 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지가 문제될 수 있습니다.
  살피건대, 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따르면 농림지역의 건폐율 최대한도는 20퍼센트 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없는 것이 원칙이지만, 같은 조 제6항에서는 그에 대한 예외로서 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역에 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우에는 60퍼센트 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율을 초과할 수 없다고 규정하고 있는바, 국토계획법 시행령 제84조제6항은 같은 조 제1항에서 규정하고 있는 원칙에 대한 예외 또는 특례로서의 성격을 가지고 있으므로 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따른 농림지역의 건폐율 규정은 그 문언과 취지에 비추어 제한적으로 해석하는 것이 상당하다고 할 것입니다.
  먼저, 국토계획법령에서 용도지역별로 건폐율 최대한도를 규정하고 있는 조항의 입법연혁 및 취지를 살펴보면, 종전에 「국토이용관리법」에서는 농림지역의 건폐율 최대한도를 60퍼센트로 규정하고 있었으나, 「도시계획법」과 「국토이용관리법」으로 이원화되어 있던 법률을 통합하여 국토계획법을 제정하면서 농림지역의 훼손을 방지하기 위하여 농림지역에서의 건폐율 최대한도를 20퍼센트 이하로 규정하게 된 것이고, 다만, 농림지역의 경우 대부분 현지 주민생활에 필수적인 시설들이 들어서게 되므로 주민생활에 불편이 없도록 농업ㆍ임업ㆍ어업용 건축물 등에 대하여는 건폐율을 완화할 수 있도록 예외규정을 둔 것으로서〔국토이용및계획에관한법률안 검토보고서(2001년 11월, 건설교통위원회) 참조〕, 그에 따라 국토계획법 시행령 제84조제6항에서는 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우 건폐율 최대한도를 60퍼센트 이하로 완화하여 규정하고 있는 것입니다.
  따라서, 국토계획법 시행령 제84조제6항에 규정된 “「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우”의 의미는 문언 그대로 「농지법」 제32조제1항에 따라 허용되는 토지이용행위로 인하여 건축할 수 있는 건축물을 의미하는 것이지, 「농지법」 제32조에 따르면 건축할 수 없는 건축물이지만 다른 법에서 「농지법」 제32조에 대한 예외규정을 두어 건축할 수 있게 되는 건축물까지 포함하는 것은 아니라고 해석하는 것이 법령의 규정체계 및 문언에 비추어 합리적이라고 할 것입니다.
  한편, 기특법 제16조제2항에서는 농업진흥지역의 지정 당시 농업진흥지역 안에 있던 공장(제1호) 또는 2008년 12월 31일 이전에 농업진흥지역과 접하여 설치한 공장으로서 도로ㆍ철도 등으로 모두 둘러싸여 농업진흥지역 밖의 토지에 공장증설이 불가능한 공장(제2호)인 경우에는 「농지법」 제32조에도 불구하고 공장증설을 승인할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 농업진흥구역 내 기존 공장의 증설 불허로 생산 및 경영활동에 지장을 초래하는 등 민원인의 불편을 해소하기 위하여 공장증설에 관한 특례를 규정한 것으로서〔기업활동규제완화에관한특별조치법안 심사보고서(1993년 5월, 상공자원위원회) 참조〕, 이 사안과 같이 기특법에 따른 공장증설에 관한 특례의 적용 대상이 되는 경우라 하더라도 「농지법」 제32조에 따라 허용되는 농업생산ㆍ농지개량 또는 농어민 주민생활에 필수적인 시설의 건축이 아니라면 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따른 건폐율 최대한도의 특례가 적용되지 아니한다고 보는 것이 상당하다고 할 것입니다.
  따라서, 「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율이라고 할 것입니다.

관계법령
  - 농지법 제32조
  - 농지법 제28조
  - 농지법 제29조
  - 농지법 제1조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제77조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제37조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조
  - 농지법 시행령 제29조
  - 기업활동 규제완화에 관한 특별조치법 시행령 제10조
  - 기업활동 규제완화에 관한 특별조치법 제2조
  - 기업활동 규제완화에 관한 특별조치법 제16조
  - 기업활동 규제완화에 관한 특별조치법 제3조
  - 기업활동 규제완화에 관한 특별조치법 제1조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제84조
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제1조