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안건번호 20-0175

회신일자2020-07-14

1. 질의요지

  「과학관의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」(이하 “과학관법”이라 함) 제3조제1호에 따른 국립과학관(이하 “국립과학관”이라 함)에 대해(각주: 국립과학관을 그 목적에 사용하는 경우를 전제함. 이하 같음.) 「도시교통정비 촉진법」(이하 “도시교통정비법”이라 함) 제36조제1항에 따른 교통유발부담금(이하 “부담금”이라 함)을 부과할 수 있는지?

2. 질의배경

  민원인은 부산국립과학관 직원으로 국립과학관은 도시교통정비법 제36조제8항제3호 및 같은 법 시행령 제17조제1항제9호에 따라 부담금 면제 대상이라고 판단하여 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였으나, 반드시 부담금을 부과할 수 없는 것은 아니라는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처 법령해석을 요청함.

3. 회답

  국립과학관에 대해서는 도시교통정비법 제36조제8항제3호 및 같은 법 시행령 제17조제1항제9호에 따라 부담금을 부과할 수 없습니다.

4. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 도시교통정비법 제36조제8항제3호에서는 도시교통정비지역에 있는 일정 규모 이상의 시설물로서 부담금의 부과대상에 해당함에도 불구하고 교통유발량(交通誘發量)이 현저히 적거나 공익상 불가피한 사유로 부담금 부과가 적절하지 아니한 시설물로서 대통령령으로 정하는 시설물을 그 목적에 사용하는 경우에는 부담금을 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제17조제1항제9호에서는 「문화예술진흥법」 제5조에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치하여 직접 관리하거나 위탁하여 관리하는 “문화시설”을 규정하고 있습니다.

  이 사안의 국립과학관이 「문화예술진흥법」에 따른 “문화시설”에 해당하는지를 살펴보면, 「문화예술진흥법」 제2조제1항제3호바목, 같은 법 시행령 제2조제1항제1호 및 별표 1 제4호라목에 따르면 「청소년기본법」 제17조에 따른 청소년활동시설은 문화시설의 한 종류인 지역문화활동시설의 상세 분류에 속하는 시설이고, 「청소년기본법」 제17조에서는 청소년활동에 제공되는 시설에 관한 사항을 따로 법률로 정하도록 규정하고 있는데, 「청소년활동 진흥법」 제2조제2호, 제10조, 제32조 및 같은 법 시행령 제17조제1항제2호에서는 과학관법 제2조제1호의 과학관을 청소년활동시설의 종류 중 하나로 규정하고 있으므로, 과학관법 제3조제1호에 따른 국립과학관은 「문화예술진흥법」 제5조에 따라 국가가 설치하여 직접 관리하거나 위탁하여 관리하는 “문화시설”에 해당합니다.

  그리고 도시교통정비법 제38조에서 “부담금을 경감할 수 있다”라고 규정한 것과 달리 같은 법 제36조제8항 각 호 외의 부분 본문에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물에는 “부담금을 부과하지 아니한다”라고 규정하여, 면제 대상 시설물에 해당하면 부담금 부과․징수권자인 시장(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장 및 특별자치도지사를 포함하며, 이하 같음.)은 재량의 여지 없이 일의적으로 부담금을 부과하지 않도록 규정하고 있습니다.
 
  따라서 국립과학관은 도시교통정비법 제36조제8항제3호 및 같은 법 시행령 제17조제1항제9호에 해당하는 시설이므로, 국립과학관의 목적에 사용하는 이상 시장은 부담금을 부과할 수 없습니다.

<관계 법령>

도시교통정비 촉진법
제36조(교통유발부담금의 부과ㆍ징수) ① 시장은 도시교통정비지역에서 교통혼잡의 원인이 되는 시설물의 소유자로부터 매년 교통유발부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과ㆍ징수할 수 있다.
  ② 부담금의 부과대상은 제3조제1항제1호에 해당하는 지역에 있는 시설물로서 해당 시설물의 각 층 바닥면적을 합한 면적(제8항에 따라 부담금을 부과하지 아니하는 시설물에 해당하는 면적을 포함한다)이 대통령령으로 정하는 규모 이상의 것으로 한다.
  ③ ∼ ⑦ (생  략)
  ⑧ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물에는 부담금을 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 시설물을 그 시설물의 목적 외에 사용하는 경우에는 그러하지 아니한다.
   1.ㆍ2. (생  략)
   3. 그 밖에 교통유발량(交通誘發量)이 현저히 적거나 공익상 불가피한 사유로 부담금 부과가 적절하지 아니한 시설물 또는 「국가유공자 등 단체설립에 관한 법률」에 따른 국가유공자단체 등 비영리공공단체가 직접 업무에 사용하는 시설물로서 대통령령으로 정하는 시설물
  ⑨ (생  략)

도시교통정비 촉진법 시행령
제17조(부담금의 면제) ① 법 제36조제8항제3호에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물을 그 시설물의 목적에 사용하는 경우에는 부담금을 부과하지 아니한다.
   1. ∼ 8. (생  략)
   9. 「도서관법」에 따른 도서관과 「문화예술진흥법」 제5조에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치하여 직접 관리하거나 위탁하여 관리하는 문화시설
   10. ∼ 19. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)

관계법령
  - 도시교통정비 촉진법 제17조제1항제9호

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안건번호 20-0225

회신일자 2020-07-13

1. 질의요지

  구 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 지역균형개발법”이라 함) 제34조제1항 본문에 따라 복합단지 개발사업의 시행자로 지정받은 자가 같은 법 제36조에 따라 실시계획을 승인(각주: 구 지역균형개발법 제18조제1항제1호 및 제36조제2항에 따라 국토의계획및이용에관한법률 제30조에 의한 도시관리계획의 결정이 의제된 경우를 전제함.)받아 사업을 시행하던 중 구 지역균형개발법이 법률 제7695호로 개정(이하 “개정 지역균형개발법”이라 함)되면서 복합단지 개발사업 제도가 폐지(각주: 구 지역균형개발법이 법률 제7695호로 개정되면서 복합단지 개발에 관한 규정이 삭제됨.)되고, 승인받은 실시계획상의 사업면적이 일부 완공되지 않은 상태에서 시행자 파산 및 사업시행기간(각주: 구 지역균형개발법 시행령 제44조제6호 및 제45조제1항제5호에 따른 사업시행기간을 말함.)이 도과한 경우, 개정 지역균형개발법 부칙 제2항(각주: 2016. 3. 29. 법률 제14111호로 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」이 폐지되었으나, 법제처 17-0350 해석례에 따라 개정 지역균형개발법 부칙 제2항은 실효되지 않았다고 봄.)을 적용하여 구 지역균형개발법 제34조에 따라 새로운 시행자를 지정할 수 있는지?

2. 질의배경

  국토교통부에서는 지방자치단체로부터 위 질의요지에 대한 문의가 있자 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 구 지역균형개발법 제34조에 따라 새로운 시행자를 지정할 수 없습니다.

4. 이유

  구 지역균형개발법 제34조제3항 및 같은 법 시행령 제42조․제44조에 따르면 복합단지 개발을 위해 시행자 지정을 받고자 하는 자는 사업시행지의 위치․면적 및 사업시행기간 등을 기재한 시행자지정신청서에 복합단지개발계획을 첨부하여 시ㆍ도지사에게 신청해야 하고, 시ㆍ도지사는 시행자 지정 시 사업의 명칭, 시행자의 성명 및 사업시행기간 등을 공고해야 하며, 같은 법 제36조제1항 및 같은 법 시행령 제45조제1항에 따르면 복합단지 시행자로 지정받은 자는 사업시행지의 위치․면적 및 사업시행기간 등을 기재한 실시계획승인신청서를 제출하고 시ㆍ도지사의 승인을 받아 복합단지 개발을 할 수 있는바, 복합단지 개발사업은 국가나 지방자치단체의 지구ㆍ지역 지정 및 개발계획 수립을 시작으로 시행자 지정, 실시계획 승인 등의 절차로 이루어지는 다른 지역개발사업과 달리 개발계획을 작성한 자가 스스로 시행자 지정을 신청하는 절차로 시작되는 점을 고려하면, 복합단지 개발사업은 시행자 지정과 불가분의 관계에 있다고 할 것입니다.

  그런데 개정 지역균형개발법에서는 구 지역균형개발법에 따른 복합단지 개발에 관한 규정의 삭제로 복합단지 제도가 폐지되면서, 개정 지역균형개발법 시행 전에 구 지역균형개발법 제34조에 따라 시행자가 지정된 복합단지에 대해서는 종전의 규정을 적용하도록 복합단지에 관한 경과규정을 두었는바, 이는 복합단지 개발사업 추진과 불가분의 관계에 있는 시행자 지정을 기준으로 하여 종전의 복합단지 개발사업을 계속할 수 있도록 신뢰이익을 보호하려는 취지이므로, 사정의 변경으로 신뢰보호 대상이 존재하지 않게 된 경우까지 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용대상으로 보는 것은 타당하지 않습니다.

  그렇다면 개정 지역균형개발법 부칙 제2항에 따라 구 지역균형개발법 제34조부터 제39조까지를 적용받는 경우는 구 지역균형개발법에 따른 시행자 지정이 유효한 복합단지로서 사업의 연속성이나 계속성을 인정할 수 있는 경우로 한정할 필요가 있는바, 이 사안과 같이 시행자가 파산하여 시행자 지정이 실효되고 사업시행기간까지 도과한 경우는 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용대상으로 볼 수 없고, 따라서 구 지역균형개발법 제34조에 따라 새로운 시행자를 지정할 수 없다고 보아야 합니다.

  아울러 「지역 개발 지원에 관한 법률」이 2014년 6월 3일 법률 제12737호로 제정되면서 종전의 개발촉진지구 개발사업이나 특정지역 개발사업 등에 대해 제정법에 따른 지역개발계획, 지역개발사업구역 및 시행자로 본다는 경과규정을 두어 종전 사업의 신뢰를 폭넓게 인정하고 있으나, 구 지역균형개발법에 따른 복합단지 개발사업은 민간개발자가 자유롭게 개발계획을 작성하고 시ㆍ도지사로부터 시행자 지정을 받는 절차를 통해 특별한 제한 없이 다양한 용도의 토지 개발 및 수익을 취할 수 있으며, 토지의 수용ㆍ사용권한도 인정되지 않는다는 점에서 개발촉진지구 개발사업이나 특정지역 개발사업 등 다른 지역개발사업에 비해 공공성이 약하므로, 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용범위를 제한적으로 해석하더라도 다른 지역개발사업에 비해 부당하다고 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

<관계 법령>

「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행된 것)
부칙  <제7695호, 2005. 11. 8.>
  ①(시행일) 이 법은 공포 후 4월이 경과한 날부터 시행한다.
  ②(복합단지에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 종전의 제34조의 규정에 의하여 시행자가 지정된 복합단지에 대하여는 종전의 제34조 내지 제38조의 규정에 의한다.

「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행되기 전의 것)
제34조(시행자지정) ①복합단지를 개발하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지사로부터 시행자지정을 받아야 한다. 다만, 개발대상지역이 2이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우로서 당해 시·도지사간 협의가 이루어지지 않는 경우에는 건설교통부장관으로부터 시행자지정을 받아야 한다.
  ②제1항의 규정에 의하여 복합단지의 시행자지정을 받을 수 있는 자는 다음 각호의 자로 한다.
   1. 국가 또는 지방자치단체
   2. 대통령령이 정하는 정부투자기관
   3. 지방공사
   4. 민간개발자
   5. 기타 대통령령으로 정하는 법인
  ③제1항의 규정에 의하여 시행자지정을 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 복합단지에 대한 개발계획을 작성하고 이를 첨부하여 시·도지사에게 시행자지정을 신청하여야 한다.
  ④시·도지사가 제3항의 규정에 의한 신청을 받은 때에는 미리 관계행정기관의 장과 협의한 후 당해 사업이 지역발전에 기여할 것으로 인정되는 경우에는 시행자로 지정하고 대통령령이 정하는 바에 따라 지정내용을 공고하여야 한다.
  ⑤제4항의 규정에 의하여 시·도지사로부터 시행자지정을 받은 경우에는 관계법령에 의한 시행자지정을 받은 것으로 본다.

관계법령
  - 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제26조

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안건번호 20-0182

회신일자 2020-07-13

1. 질의요지

  환지 방식으로 시행되는 도시개발사업에서 「도시개발법」 제35조제1항에 따라 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)가 환지예정지를 지정하기 전에 해당 도시개발구역 내 존치건축물(각주: 「도시개발법」 제4조제1항에 따라 지정권자가 수립한 개발계획 및 같은 법 제17조제2항에 따라 인가된 실시계획에서 존치하기로 한 건축물을 말하며, 이하 같음.) 및 해당 대지의 소유자는 같은 법 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따라 해당 대지에서의 건축물의 건축(각주: 존치건축물을 철거하고 새로운 건축물을 건축하려는 경우로 한정함.)을 허가 받을 수 있는지?

2. 질의배경

  경기도 용인시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 건축물의 건축을 허가 받을 수 있다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 존치건축물 및 해당 대지의 소유자는 건축물의 건축을 허가 받을 수 있습니다.

4. 이유

  「도시개발법」 제9조제5항에서는 도시개발구역에서 건축물의 건축 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장․광역시장․특별자치도지사․시장 또는 군수(이하 “시장 또는 군수”라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 시장 또는 군수의 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축(제1호)을 규정하고 있으며, 같은 영 제16조제2항에서는 시장 또는 군수는 같은 조 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우 시행자가 이미 지정되어 있으면 미리 그 시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는바, 이는 도시개발구역 내에서 시장 또는 군수는 해당 도시개발사업에 미치는 영향 등을 고려하여 건축물의 건축을 허가할 수 있음을 전제한 것입니다.

  그리고 「도시개발법」 제36조제1항에 따르면 환지 예정지가 지정될 경우 환지처분이 있기 전까지 소유권의 변동은 생기지 않더라도 종전 토지의 소유자는 환지 예정지에 대해 환지처분이 공고되기 전까지 임시로 사용․수익할 수 있는 한편 종전의 토지를 사용․수익할 수 없게 되지만,(각주: 대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두70946 판결례 참조) 환지 예정지 지정이 있기 전까지는 토지 소유자가 자신이 소유한 토지를 사용․수익할 수 있으므로 같은 법 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따른 행위허가를 통해 건축물을 건축할 수 있다고 보아야 합니다.

  한편 환지 예정지 지정 전 토지 사용에 대해 규정한 「도시개발법」 제36조의2제1항에서는 같은 법 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 시행자(각주: 국가나 지방자치단체, 공공기관, 정부출연기관 또는 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사를 말함.)는 순환개발을 위한 순환용주택을 건설하려는 경우(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 환지 예정지를 지정하기 전이라도 실시계획 인가 사항의 범위에서 토지 사용을 하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 국가나 지방자치단체 등 공공이 시행하는 도시개발사업에서 토지를 조기에 사용하여 사업 추진을 촉진하기 위해 환지 예정지를 지정하기 전이라도 순환용 주택의 건설 등 제한된 경우에 한하여 토지의 사용을 허용하려는 것(각주: 2011. 1. 18. 의안번호 제1810643호로 발의된 도시개발법 일부개정법률안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조)으로, 장래 환지 예정지 지정 이후에 환지 예정지를 활용하여 실시계획에 따라 건설 또는 설치하는 것이 원칙이지만 공공성이 인정되는 범위에서 제한된 목적의 토지 사용에 한해 환지 예정지 지정 전에도 허용하겠다는 취지인바, 종전 토지에 대한 행위허가와는 직접적인 관련이 없는 규정입니다.

  따라서 이 사안의 경우 구체적인 건축허가 신청 내용에 따라 시장 또는 군수로부터 「도시개발법」 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따른 허가를 받을 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 같은 법 제36조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는다는 이유로 환지 계획과는 무관한 존치건축물 및 그 대지의 소유자가 환지 예정지 지정 전에 자기 소유 토지를 사용하는 것이 허용되지 않는다고 볼 수는 없으므로, 이 사안의 경우 같은 법 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따른 허가 대상에 해당합니다.

<관계 법령>

도시개발법
제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 〜 ④ (생  략)
  ⑤ 제7조제1항에 따라 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ⑥ 〜 ⑩ (생  략)

제36조(환지 예정지 지정의 효과) ① 환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지 예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.
  ② (생  략)
  ③ 환지 예정지 지정의 효력이 발생하거나 제2항에 따라 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지 예정지의 종전의 소유자 또는 임차권자등은 제1항 또는 제2항에서 규정하는 기간에 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다.
  ④ㆍ⑤ (생  략)

제36조의2(환지 예정지 지정 전 토지 사용) ① 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제35조에 따라 환지 예정지를 지정하기 전이라도 제17조 제2항에 따른 실시계획 인가 사항의 범위에서 토지 사용을 하게 할 수 있다.
   1. 순환개발을 위한 순환용주택을 건설하려는 경우
   2. 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」에 따른 국방ㆍ군사시설을 설치하려는 경우
   3. 제7조 제1항에 따른 주민 등의 의견청취를 위한 공고일 이전부터 「주택법」 제4조에 따라 등록한 주택건설사업자가 주택건설을 목적으로 토지를 소유하고 있는 경우
   4. 그 밖에 기반시설의 설치나 개발사업의 촉진에 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우
  ② 〜 ⑤ (생  략)

도시개발법 시행령
제16조(행위허가의 대상 등) ① 법 제9조제5항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
   1. 건축물의 건축 등: 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 대수선(大修繕) 또는 용도 변경
   2. 〜 7. (생  략)
  ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제9조제5항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우에 법 제11조에 따라 시행자가 이미 지정되어 있으면 미리 그 시행자의 의견을 들어야 한다.
  ③ㆍ④ (생  략)

관계법령
  - 도시개발법 제11조

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안건번호 20-0027

회신일자 2020-05-21

1. 질의요지

  「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받은 자가 허가 받은 내용에 따라 토석을 모두 채취하고 같은 법 제40조제1항에 따른 복구설계서의 승인을 받았으나 해당 산지의 복구를 완료하지 않아 같은 법 제42조에 따른 복구준공검사를 받지 않은 경우, 해당 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 후단의 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당하는지?

2. 질의배경

  경기도 광주시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부 및 산림청으로부터 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당한다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 토지는 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 후단의 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당합니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제51조제3항제1호에서는 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 같은 법 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분에서는 지구단위계획구역에 보전관리지역을 포함하는 경우 해당 보전관리지역의 면적은 각 목의 구분에 따른 요건을 충족할 것(전단)을 요건으로 규정하면서 “「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받고 토석의 채취가 완료된 토지”로서 준보전산지에 해당하는 토지의 면적은 보전관리지역의 면적 산정에서 제외(후단)하도록 규정하고 있는바, 문언상 토석채취허가를 받고 그 내용에 따라 토석 채취를 완료했으면 해당 규정의 “토석의 채취가 완료된 토지”에 해당합니다.

  그리고 「산지관리법」에서는 토석채취허가(제25조)와 산지전용지 등의 복구 의무(제39조) 및 복구준공검사(제42조)에 대해 각각 다른 조항에서 규정하고 있으므로, 토석의 채취가 완료되고 산지의 복구도 완료된 토지일 것을 명시적으로 규정하지 않았음에도 불구하고 “토석의 채취가 완료된 토지”가 당연히 산지의 복구가 완료된 토지를 의미한다고 볼 수 없습니다.

  또한 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 후단은 도시지역 외의 지역에서는 지구단위계획구역을 지정할 때 보전관리지역을 일정 비율 이하로만 포함하도록 하면서 예외적으로 이미 개발된 토지는 지구단위계획구역에 추가로 포함할 수 있도록 하려는 규정으로, 2018년 11월 13일 국토계획법 시행령이 대통령령 제29284호로 개정되면서 종전에는 토석채취허가를 받고 토석채취를 완료하였으나 산지의 복구가 되지 않은 토지가 “이미 개발된 토지”에 해당하지 않는 것으로 해석(각주: 법제처 2018. 1. 29. 회신 17-0630 해석례 참조)되자 “「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받고 토석의 채취가 완료된 토지로서 같은 법 제4조제1항제2호의 준보전산지에 해당하는 토지” 부분이 추가되었다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

< 관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. 
   1. 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
   2. 제37조에 따라 지정된 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
   3. 제37조에 따라 지정된 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 행위 제한 등을 지구단위계획으로 대체하려는 지역
  ④ 삭제 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제44조(도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역 지정대상지역) ① 법 제51조제3항제1호에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 다음 각 호의 요건을 말한다.
   1. 계획관리지역 외에 지구단위계획구역에 포함하는 지역은 생산관리지역 또는 보전관리지역일 것
   1의2. 지구단위계획구역에 보전관리지역을 포함하는 경우 해당 보전관리지역의 면적은 다음 각 목의 구분에 따른 요건을 충족할 것. 이 경우 개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받고 토석의 채취가 완료된 토지로서 같은 법 제4조제1항제2호의 준보전산지에 해당하는 토지 및 해당 토지를 개발하여도 주변지역의 환경오염ㆍ환경훼손 우려가 없는 경우로서 해당 도시계획위원회 또는 제25조제2항에 따른 공동위원회의 심의를 거쳐 지구단위계획구역에 포함되는 토지의 면적은 다음 각 목에 따른 보전관리지역의 면적 산정에서 제외한다.
   가. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터 이하인 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 20퍼센트 이내
   나. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터를 초과하는 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 10퍼센트 이내
   2. ∼ 4. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조

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안건번호 20-0017

회신일자 2020-05-21

1. 질의요지

  「도로법」 제39조에 따른 도로의 사용 개시가 이루어진 도로구역 내 사인(私人) 소유의 토지(각주: 「도로법」 제27조 및 제61조에 따른 허가를 받은 자가 없는 것으로 한정함.)가 같은 법 제81조에 따른 “타인의 토지”에 해당하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 도로구역 내 사인 소유의 토지는 「도로법」 제81조에 따른 사전통지 등의 대상인 “타인의 토지”에 해당하지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 토지는 「도로법」 제81조에 따른 “타인의 토지”에 해당하지 않습니다.

4. 이유

  「도로법」 제81조에 따르면 도로관리청 등은 도로공사, 도로에 대한 조사ㆍ측량 또는 도로의 유지ㆍ관리를 위해 필요하면 타인의 토지에 출입하거나 타인의 토지를 일시 사용할 수 있고 장애물 제거 등도 할 수 있으며(제1항), 타인의 토지에 출입 등을 하려면 그 토지의 소유자와 점유자에게 미리 알려야 하고(제2항), 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 출입을 하려면 해당 토지 점유자의 승낙을 받아야 하며(제3항), 토지의 소유자 및 점유자는 정당한 사유가 없는 한 출입 등을 수인해야 하는바(제4항), 이는 도로관리청 등이 아닌 소유자 또는 점유자가 해당 토지에 대한 재산권 등을 행사할 수 있는 것을 전제로 하여 도로관리청 등의 출입 등으로 권리행사가 제한되는 것을 최소화하려는 취지의 규정으로 보아야 합니다.

  그리고 「도로법」 제4조에서는 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 경우를 제외하고는 사권(私權)을 행사할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제27조제1항에서는 도로구역 및 도로구역 예정지에서 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등의 행위를 하려는 경우 허가권자의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제61조제1항에서는 도로(도로구역을 포함함)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받도록 규정하고 있어 토지 소유자도 도로구역에서 이와 같은 행위를 하기 위해서는 허가 등을 받아야 하는 반면, 도로관리청은 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체(제2조제5호)임을 고려할 때, 같은 법 제81조에 따라 도로관리청 등이 출입 및 일시 사용 등을 하기 위해 사전통지 등의 절차를 거쳐야 하는 “타인의 토지”에 이 사안과 같이 이미 사용 개시가 이루어진 도로구역은 포함되지 않는다고 보는 것이 타당합니다.

  또한 「도로법」 제2조제1호에 따르면 “도로”는 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 같은 법 제39조에 따라 도로 사용이 개시된 도로구역은 일반공중의 통행 목적에 제공되는데, 도로관리청 등이 도로공사, 도로의 유지․관리 등을 위해 도로구역에 출입하거나 일시 사용 등을 하는 경우에도 같은 법 제81조가 적용된다고 본다면 오히려 도로의 유지․관리 등이 어려워져 국민이 안전하고 편리하게 도로를 이용할 수 있게 한다는 같은 법의 목적에도 부합하지 않습니다.

<관계 법령>

도로법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
   1. ～ 4. (생  략)
   5. “도로관리청”이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 제23조에서 규정하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
   가. 국토교통부장관
   나. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 "행정청"이라 한다)
   6. “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 제25조에 따라 결정된 구역을 말한다.
   7. ～  9. (생  략)

제4조(사권의 제한) 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 사권(私權)을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 경우에는 사권을 행사할 수 있다.

제27조(행위제한 등) ① 도로구역 및 제26조제1항에 따라 공고를 한 도로구역 결정ㆍ변경 또는 폐지 예정지(이하 "도로구역 예정지"라 한다)에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석(土石)의 채취, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 이 조에서 "허가권자"라 한다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ② ～ ⑧ (생  략)

제39조(도로의 사용 개시 및 폐지) ① 도로관리청은 도로 구간의 전부 또는 일부의 사용을 개시하거나 폐지하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이를 공고하고 그 도면을 일반인이 열람할 수 있게 하여야 한다. (단서 생략)
  ② ～ ⑤ (생  략)

제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다.
  ② ～ ④ (생  략)

제81조(토지의 출입과 사용 등) ① 도로관리청 또는 도로관리청으로부터 명령이나 위임을 받은 자는 도로공사, 도로에 대한 조사ㆍ측량 또는 도로의 유지ㆍ관리를 위하여 필요하면 타인의 토지에 출입하거나 타인의 토지를 재료적치장, 통로 또는 임시도로로 일시 사용할 수 있고, 특히 필요하면 입목ㆍ죽이나 그 밖의 장애물을 변경 또는 제거할 수 있다.
  ② 제1항에 따라 타인의 토지에 출입하려는 자는 출입하려는 날의 3일 전까지 그 토지의 소유자와 점유자에게 그 사실을 알려야 하며, 타인의 토지를 일시 사용하거나 장애물을 변경ㆍ제거하려는 자는 토지를 사용하려는 날이나 장애물을 변경ㆍ제거하려는 날의 3일 전까지 그 소유자와 점유자에게 그 사실을 알리고 의견을 들어야 한다. 다만, 소유자와 점유자의 주소 또는 거소가 불분명하여 토지 출입 또는 장애물의 변경ㆍ제거 사실을 알릴 수 없거나, 그 밖에 부득이한 사유가 있으면 그러하지 아니하다.
  ③ 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 해당 토지 점유자의 승낙 없이 그 주거(住居)나 경계표ㆍ담 등으로 둘러싸인 토지에 출입할 수 없다.
  ④ 토지의 소유자 및 점유자는 정당한 사유 없이 제1항에 따른 행위를 방해하거나 거부하지 못한다.
  ⑤․⑥ (생  략)

관계법령
  - 도로법 제4조‚ 제81조

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안건번호 20-0052

회신일자 2020-05-04

1. 질의요지

 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제93조제5항의 특례 적용 대상인 “기존의 건축물”에 「건축법」 제20조제3항에 따라 신고한 가설건축물이 포함되는지?

 나. 국토계획법 시행령 제93조제5항의 특례 적용 대상인 “기존의 건축물”에 「건축법」 제22조제3항제2호에 따라 임시사용승인을 받은 건축물이 포함되는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

 가. 질의 가
 
  국토계획법 시행령 제93조제5항의 “기존의 건축물”에 「건축법」 제20조제3항에 따라 신고한 가설건축물은 포함되지 않습니다.

 나. 질의 나

  국토계획법 시행령 제93조제5항의 “기존의 건축물”에 「건축법」 제22조제3항제2호에 따라 임시사용승인을 받은 건축물은 포함되지 않습니다.

4. 이유

 가. 질의 가

  국토계획법 시행령 제93조제5항 전단에서는 기존의 건축물이 법령의 제정ㆍ개정 등 같은 조 제1항 각 호의 사유로 같은 법령에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정(이하 “건축기준”이라 함)에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우에는 업종을 변경하지 않는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 건축 당시 법령에 따라 적법하게 건축된 기존의 건축물까지도 제ㆍ개정된 법령 등에 위반된다고 볼 경우 국민들에게 예측하지 못한 부담을 줄 우려가 있어 기존의 용도로 계속 사용하는 것을 예외적으로 인정하려는 것인바,(각주: 법제처 2017. 4. 20. 회신 17-0129 해석례 및 법제처 2012. 5. 11. 회신 12-0243 해석례 참조.) 해당 규정에 따른 특례는 이러한 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 적용해야 합니다.

  그런데 「건축법」에서는 “건축물”을 정의하면서 토지에 정착할 것을 기본 요건으로 규정(제2조제1항제2호)하고 있는 반면, 가설건축물에 대하여는 건축물과 달리 구조 등 설치 기준, 설치목적 및 절차 등을 별도로 규정(제20조 및 같은 법 시행령 제15조)하여 다른 규율체계를 두면서 특히 존치기간을 원칙적으로 3년 이내로 제한(같은 법 시행령 제15조제7항)하고 있고, 가설건축물의 임시적인 속성 상 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 건축물의 용도가 적용되지 않는바,(각주: 법제처 2019. 2. 8. 회신 18-0584 해석례 참조.) 이와 같이 건축물과 가설건축물을 구분하고 있는 건축법령의 체계를 고려할 때 건축기준 적용의 특례를 규정하고 있는 국토계획법 시행령 제93조제5항의 “기존의 건축물”에 “기존의 가설건축물”이 당연히 포함된다고 볼 수는 없습니다.

  그리고 「건축법 시행령」 제15조제6항에 따르면 「건축법」 제20조제3항에 따라 신고한 가설건축물에 대해서는 같은 법 제55조, 제56조에 따른 건축물의 건폐율, 용적률 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조에 따른 용도지역에서의 건축 제한 규정이 적용되지 않습니다.

  그렇다면 국토계획법에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정이 적용되는 기존의 건축물을 대상으로 건축기준의 특례를 정하고 있는 같은 법 시행령 제93조제5항은 신고 대상 가설건축물에 대하여는 적용될 여지가 없는바, 같은 규정의 “기존의 건축물”에는 「건축법」 제20조제3항에 따라 신고한 가설건축물은 포함되지 않습니다.

 나. 질의 나

  앞에서 살펴본 바와 같이 국토계획법 시행령 제93조제5항의 특례규정은 건축 당시 법령에 따라 적법하게 건축된 기존의 건축물까지도 제ㆍ개정된 법령 등에 위반된다고 볼 경우 국민들에게 예측하지 못한 부담을 줄 우려가 있어 기존의 용도로 계속 사용하는 것을 예외적으로 인정하려는 것인바, 해당 규정은 이러한 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 적용해야 합니다.

  그런데 「건축법」 제22조에서는 건축주가 허가를 받거나 신고한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 허가권자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음. )로부터 해당 건축물이 같은 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지 여부 등에 대한 검사를 거쳐 사용승인을 받아야 하고(제1항․제2항), 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용할 수 없는 것을 원칙으로 하면서 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률 등 기준에 적합한 경우로서 임시사용승인을 받은 경우에는 건축물을 사용할 수 있으며(제3항), 사용승인을 받은 경우에 배수설비의 준공검사 등 각 호의 사용승인․준공검사 등을 받은 것으로 본다(제4항)고 규정하고 있는바, 임시사용승인을 받더라도 사용승인 전까지는 해당 건축물의 건축공사가 완료된 것이 아님이 분명하고 임시사용승인을 받은 것만으로는 해당 건축물을 적법하게 사용하는데 필요한 관련 법령에 따른 절차도 의제되지 않습니다.

  그리고 「건축법 시행령」 제17조제4항에 따르면 임시사용승인은 2년 이내의 기간을 정하여 한시적으로 이루어지는 것으로서 사용승인을 받지 못한 채 임시사용승인기간이 지나면 해당 건축물을 사용할 수 없게 되는바, 이러한 미완성의 건축물에 대해 장래에 나머지 공사를 완료함으로써 사용승인을 받을 수 있는 가능성이 있다는 이유만으로 사용승인을 받은 건축물과 법적으로 동일하게 취급하는 것은 타당하지 않습니다.

  또한 국토계획법 제93조에서는 법령의 개정 등 같은 조 제1항 각 호의 사유로 건축기준에 부적합하게 된 기존의 건축물에 대하여 기존의 용도로 계속 사용하는 것(제5항) 외에도 재축 또는 대수선(제1항), 증축 또는 개축(제2항), 건축물이 아닌 시설의 증설(제4항) 등을 할 수 있도록 특례를 인정하고 있어, 같은 조 제5항의 “기존의 건축물”에 “기존의 임시사용승인을 받은 건축물”이 포함된다고 볼 경우 이와 같은 특례가 모두 적용되게 되는바, 전체 건축공사가 완료되지 않은 미완성의 건축물이 임시사용승인을 받았다는 이유로 재축, 대수선, 증축, 개축 등 새로운 건축 공사를 추가적으로 할 수 있게 되는 것은 불합리합니다.

  이러한 점을 종합적으로 고려할 때 국토계획법 시행령 제93조제5항의 “기존의 건축물”에는 「건축법」 제22조제3항제2호에 따라 임시사용승인을 받은 건축물은 포함되지 않는다고 보아야 합니다.

< 관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제82조(기존 건축물에 대한 특례) 법령의 제정ㆍ개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제93조(기존의 건축물에 대한 특례) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 기존의 건축물이 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 재축(「건축법」 제2조제1항제8호에 따른 재축을 말한다) 또는 대수선(「건축법」 제2조제1항제9호에 따른 대수선을 말하며, 건폐율ㆍ용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정한다)을 할 수 있다.
   1. 법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정
   2. 도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경
   3. 도시ㆍ군계획시설의 설치, 도시ㆍ군계획사업의 시행 또는 「도로법」에 의한 도로의 설치
  ② 〜 ④ (생  략)
  ⑤ 기존의 건축물이 제1항 각 호의 사유로 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령(수산자원보호구역의 경우에는 해양수산부령을 말한다)으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우(기존 용도에 따른 영업을 폐업한 후 기존 용도 외의 용도로 사용되지 아니한 것으로 확인되는 경우를 포함한다)에는 업종을 변경하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다. (후단 생략)
  ⑥ㆍ⑦ (생  략)

건축법
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
   1. (생  략)
   2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
   3. 〜 21. (생  략)
  ② (생  략)

제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.
  ② (생  략)
  ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.
  ④ 〜 ⑦ (생  략)

제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다)한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다]와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다.
  ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. (단서 생략)
   1.ㆍ2. (생  략)
  ③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
   1. (생  략)
   2. 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난ㆍ방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우
  ④ 〜 ⑥ (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제93조 제5항

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=421357

안건번호 20-0008

회신일자 2020-05-04

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조제5항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 자가 해당 사업의 자금조달을 위해 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지를 담보신탁한 경우, 같은 조 제7항에 따라 토지 소유 요건을 충족하는지 여부를 판단할 때 담보신탁한 토지를 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 자가 소유한 토지로 볼 수 있는지?

2. 질의배경

  경상북도 경산시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부로부터 담보신탁한 토지를 소유한 토지로 볼 수 있다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 담보신탁한 토지를 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 자가 소유한 토지로 볼 수 있습니다.

4. 이유

  국토계획법 제86조제7항에서는 국가 또는 지방자치단체(제1호), 대통령령으로 정하는 공공기관(제2호) 등 각 호에 해당하지 않는 자(이하 “국가등이 아닌 자”라 함)가 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지의 소유 면적에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제96조제2항에서는 “도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(각주: 국공유지는 제외하며, 이하 같음.)면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유”하도록 규정하고 있는데, 담보신탁한 토지의 경우 위탁자가 소유한 것으로 볼 수 있는지에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  그런데 「신탁법」에서는 수탁자는 누구의 명의(名義)로도 신탁재산을 고유재산으로 하거나 신탁재산에 관한 권리를 고유재산에 귀속시키지 못하고(제34조제1항제1호), 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구별하여 관리(제37조제1항)하도록 하는 등 신탁재산의 권리ㆍ의무관계에 관하여 수탁자의 고유재산과 구분하고 있어, 비록 신탁재산이 「부동산등기법」에 따른 등기부상 수탁자에게 소유권이 이전되더라도 그에 관한 권리관계를 수탁자의 고유재산과 마찬가지로 취급할 수는 없고,(각주: 대법원 2015. 6. 11. 선고 2013두15262 판결례 참조) 더구나 「신탁법」은 신탁에 관한 사법(私法)적 법률관계를 규정하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이라는 점에서 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 토지 소유 요건을 이와 동일하게 보아야 하는 것은 아닙니다.

  또한 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업은 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 설치하는 등의 사업(제2조제7호․제10호)으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 등 공공성이 인정되어 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 하여금 필요한 경우 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있도록(제95조제1항) 한 것인데, 사인(私人)이 시행하는 도시ㆍ군계획시설사업의 경우 국가등(각주: 국토계획법 제86조제7항 각 호에 해당하는 자를 말함.)이 시행하는 경우와 비교할 때 시설의 공공적 기능 유지나 시설의 운영ㆍ처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있어 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어(각주: 대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결례 참조)하고자 국가등이 아닌 자가 도시․군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위한 토지 소유 요건을 정한 것(제86조제7항)인바, 「건축법」에 따른 공동주택 건축허가 또는 「주택법」에 따른 사업계획승인 시 분양받는 자를 보호하려는 취지에서 대지의 소유권을 확보(각주: 법제처 2016. 11. 21. 회신 16-0509 해석례 및 법제처 2013. 8. 21. 회신 13-0284 해석례 참조)하도록 한 것과는 차이가 있습니다.

  그렇다면 이 사안과 같이 사업시행자로 지정받으려는 자가 해당 도시ㆍ군계획시설사업의 자금조달을 위해 대상 토지를 「신탁법」에 따라 신탁회사에 담보신탁한 경우, 담보신탁한 토지를 위탁자가 소유한 것으로 보더라도 추가적인 토지 수용이 필요하게 되지 않는다는 점에서 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정 요건으로 토지를 소유하도록 한 취지에 반하지 않습니다.

  아울러 국토계획법 제86조제5항 및 같은 법 시행령 제96조제1항제5호에서는 국가등이 아닌 자가 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위해서는 자금조달계획을 제출해야 하고, 같은 법 제88조제5항에서는 도시․군계획시설사업의 시행자는 자금계획 등을 첨부하여 실시계획 인가를 받아야 한다고 규정하여 도시ㆍ군계획시설사업의 안정적인 자금 조달의 가능성을 판단할 수 있도록 하고 있고, 공공의 필요가 인정되는 도시ㆍ군계획시설사업은 다양한 자금조달 수단을 인정하여 신속하고 원활하게 사업을 진행할 수 있도록 할 필요가 있다는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  일반적인 부동산담보신탁계약의 경우 등기부상으로 신탁재산에 대한 소유권이 수탁자에게 이전되는바, 담보신탁한 토지 등을 국토계획법 제86조제7항에 따른 소유 토지로 볼 수 있는지에 대해 혼란이 발생할 수 있으므로 이를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제86조(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자) ① ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 시행자가 될 수 있는 자 외의 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있다.
  ⑥ (생  략)
  ⑦ 다음 각 호에 해당하지 아니하는 자가 제5항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외한다)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다.
   1. 국가 또는 지방자치단체
   2. 대통령령으로 정하는 공공기관
   3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제96조(시행자의 지정) ① 법 제86조제5항의 규정에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받고자 하는 자는 다음 각호의 사항을 기재한 신청서를 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수에게 제출하여야 한다.
   1. 사업의 종류 및 명칭
   2. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소)
   3. 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소
   4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일
   5. 자금조달계획
  ② 법 제86조제7항 각 호외의 부분 중 "대통령령으로 정하는 요건"이란 도시계획시설사업의 대상인 토지(국ㆍ공유지를 제외한다. 이하 이 항에서 같다)면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다.
  ③ ∼ ⑤ (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조

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안건번호 19-0648

회신일자 2020-01-23

1. 질의요지

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제20조에 따라 시장 또는 군수(각주: 도시정비법 제8조제1항에 따른 정비구역의 지정권자로서 광역시의 군수는 제외하며, 이하 같음.)가 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 “도시재정비법”이라 함)에 따른 재정비촉진지구 안에 있는 정비구역(각주: 도시정비법 제2조제1호에 따른 정비구역을 말하며, 이하 같음.)을 해제하려는 경우로서 해당 시 또는 군을 관할하는 시ㆍ도지사가 도시재정비법 제34조에 따른 도시재정비위원회를 두고 있지 않은 경우에도 도시정비법 제20조제5항 단서에 따라 도시재정비위원회의 심의를 거쳐야 하는지 아니면 지방도시계획위원회(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제1항에 따라 특별시․광역시․특별자치시․도 또는 특별자치도에 둔 시ㆍ도도시계획위원회를 말하며, 이하 같음.)의 심의로 갈음할 수 있는지?

2. 질의배경

  강원도에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 도시재정비위원회의 심의를 거쳐야 한다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 도시정비법 제20조제5항 단서에 따라 도시재정비위원회의 심의를 거쳐야 합니다.

4. 이유

  도시재정비법 제2조에서는 재정비촉진지구에서 시행되는 도시정비법에 따른 정비사업(주거환경개선사업, 재개발사업 및 재건축사업)을 재정비촉진사업으로(제2호가목), 재정비촉진지구에서 도시정비법에 따른 정비구역으로 지정된 구역을 재정비촉진구역으로 정의(제4호)하고 있고, 도시재정비법 제3조제2항에서는 재정비촉진사업의 시행에 관하여 같은 법에서 규정하지 아니한 사항에 대해서는 해당 사업에 관하여 정하고 있는 관계 법률에 따른다고 규정하고 있는데, 같은 법 제13조의2제1항 전단에서는 재정비촉진사업 관계 법률에 따라 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우에는 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력도 상실된 것으로 본다는 규정만 두고 있을 뿐 재정비촉진구역의 해제에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않으므로, 재정비촉진구역인 재정비촉진지구 안에 있는 정비구역의 해제에 관한 사항은 정비사업에 관하여 정하고 있는 도시정비법에 따라야 합니다.

  그런데 도시정비법 제20조제5항에서는 정비구역의 지정권자가 정비구역의 해제를 요청받거나 정비구역을 해제하려는 경우 거쳐야 하는 심의 절차를 규정하면서 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 하였으나(본문), 도시재정비법에 따른 재정비촉진지구에서는 도시재정비위원회의 심의를 거쳐 정비구역을 해제하여야 한다(단서)고 규정하고 있습니다.

  이처럼 도시정비법 제20조제5항 본문에서는 정비구역 해제의 절차로 지방도시계획위원회의 심의를 규정하면서 같은 항 단서에서는 도시재정비법에 따른 도시재정비위원회의 심의를 거치도록 규정한 것은 재정비촉진지구에서의 정비구역의 해제 여부는 재정비촉진지구의 특성을 고려하여 다른 정비구역의 해제와는 달리 도시재정비위원회의 심의가 필요하다고 본 것이므로, 이러한 도시정비법 제20조제5항 단서 규정의 취지를 고려하면 해당 시ㆍ도에 도시재정비위원회가 구성되어 있지 않다는 이유만으로 도시재정비위원회의 심의를 지방도시계획위원회의 심의로 갈음할 수는 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

  도시재정비법에서 규정하고 있는 지방도시계획위원회와 도시재정비위원회의 관계를 고려하여 재정비촉진지구 안에 있는 정비구역을 해제하는 경우 지방도시계획위원회의 심의 또는 도시재정비위원회의 심의를 선택적으로 거치도록 할 필요가 있는지를 검토하고 도시정비법 제20조제5항 단서를 개정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

도시 및 주거환경정비법
제20조(정비구역등의 해제) ① ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 정비구역의 지정권자는 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 정비구역등의 해제를 요청받거나 정비구역등을 해제하려면 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제5조에 따른 재정비촉진지구에서는 같은 법 제34조에 따른 도시재정비위원회의 심의를 거쳐 정비구역등을 해제하여야 한다.
  ⑥ (생  략)

도시재정비 촉진을 위한 특별법
제3조(다른 법률과의 관계 등) ① 이 법은 재정비촉진지구에서는 다른 법률보다 우선하여 적용한다.
  ② 재정비촉진사업의 시행에 관하여 이 법에서 규정하지 아니한 사항에 대하여는 해당 사업에 관하여 정하고 있는 관계 법률에 따른다.
  ③ (생  략)

제34조(도시재정비위원회) ① 다음 각 호의 사항을 심의하거나 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 자문에 응하기 위하여 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장 소속으로 도시재정비위원회를 둘 수 있다.
   1. 재정비촉진지구의 지정 및 변경에 대한 심의 또는 자문
   2. 재정비촉진계획의 수립에 대한 자문
   3. 재정비촉진계획의 결정 및 변경에 대한 심의 또는 자문
   4. 재정비촉진사업의 시행에 대한 자문
   5. 그 밖에 도시재정비 촉진을 위하여 필요한 사항에 대한 자문
  ② (생  략)

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 제20조

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안건번호 19-0426

회신일자 2019-12-27

1. 질의요지

  조합설립추진위원회 위원장(이하 “추진위원장”이라 함) 또는 사업시행자가 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제27조제4항제2호에 따른 정비사업비(각주: 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용을 말함.)로 사용할 자금을 마련하기 위해 금융회사 등과 대출계약을 체결하는 경우, 해당 대출계약은 같은 법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약에 포함되는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 해당 대출계약은 도시정비법 제29조제1항의 적용을 받는 계약에 해당하지 않는다는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 추진위원장 또는 사업시행자가 금융회사 등과 체결하는 대출계약은 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약에 포함되지 않습니다.

4. 이유

  도시정비법 제29조제1항 본문에서는 추진위원장 또는 사업시행자는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 하면서 해당 계약에는 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다고 규정하여 계약의 범위를 한정하고 있지 않습니다.

  그런데 도시정비법 제45조제1항제2호에서는 자금의 차입과 그 방법·이자율 및 상환방법에 관한 사항은 총회(각주: 조합에 두는 조합원으로 구성되는 총회를 말함(도시정비법 제44조 참조).)의 의결을 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제95조제3항에서는 국가 또는 지방자치단체는 시장·군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며(도시정비법 제2조제11호다목 참조), 이하 같음.)이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 융자하거나 융자를 알선할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제126조에서는 정비사업의 원활한 수행을 위한 도시·주거환경정비기금(이하 “정비기금”이라 함)의 설치에 대해 규정(제1항)하면서 정비기금의 사용이 허용되는 용도 중 하나로 추진위원회의 운영자금 대여(제3항제1호다목)를 규정하여, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출의 경우 “자금의 차입”, “융자” 또는 “대여”라는 용어를 사용하고 있습니다.

  또한 계약의 방법을 제한하고 있는 도시정비법 제29조제1항은 2017년 8월 9일 도시정비법이 법률 제14857호로 일부개정되면서 종전에는 시공자 및 정비사업전문관리업자를 선정하는 경우에만 경쟁입찰의 방법에 따르도록 규정하고 있었던 것을, 정비사업을 시행하는 조합의 임원이 용역업체로부터 금품을 받는 등의 비리행위를 하는 것을 막고 정비사업의 투명성을 개선하기 위하여 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함하는 계약에 대해 일반경쟁의 원칙을 따르도록 개정한 것입니다.(각주: 2017. 8. 9. 법률 제14857호로 일부개정되어 2018. 2. 9. 시행된 도시정비법 개정이유ㆍ주요내용 및 2016. 11. 22. 의안번호 제2003777호로 발의된 도시정비법 일부개정법률안 국토교통위원회 심사보고서 참조)

  그런데 정비사업비 조달을 위한 대출의 경우 위에서 살펴본 바와 같이 차입 방법이나 이자율 등에 대해 총회의 의결을 거치도록 하여 조합원의 의사로 결정할 수 있는 절차를 마련하고 있어 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부치지 않는다고 하더라도 정비사업의 투명성을 개선하려는 같은 규정의 입법취지에 반한다고 보기 어렵습니다.

  아울러 도시정비법에서는 위에서 살펴본 바와 같이 국가나 지방자치단체로부터의 융자나 대여의 방법도 가능하도록 규정하고 있고, 실무상 정비사업의 추진 과정에서 정비기금 또는 금융회사로부터 자금을 차입하는 것이 어려워 정비사업전문관리업자(각주: 도시정비법 제102조에 따라 정비사업전문관리업 등록을 한 자를 말함.) 및 해당 정비사업의 시공자 또는 설계자 등을 통해 자금을 차입하는 경우가 있음을 고려할 때, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출계약을 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약으로 본다면 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 것이 현실적으로 불가능하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  도시정비법 제29조제1항이 적용되는 계약의 범위가 보다 명확해질 수 있도록 법령을 정비할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

「도시 및 주거환경정비법」
제27조(재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자) ① ∼ ③ (생  략)
  ④ 제1항제3호에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법으로 한다. 이 경우 동의서에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다.
   1. (생  략)
   2. 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 "정비사업비"라 한다)
   3. ∼ 6. (생  략)
  ⑤ (생  략)

제29조(계약의 방법 및 시공자 선정 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(청산인을 포함한다)는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약(공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다. 이하 같다)을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약규모, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우에는 입찰 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)으로 할 수 있다.
  ② ～ ⑨ (생  략)

제45조(총회의 의결) ① 다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다.
   1. (생  략)
   2. 자금의 차입과 그 방법ㆍ이자율 및 상환방법
   3. ～ 13. (생  략)
  ② ～ ⑦ (생  략)

제95조(보조 및 융자) ①·② (생  략)
  ③ 국가 또는 지방자치단체는 시장ㆍ군수등이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있다.
  ④～ ⑥ (생  략)

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 29

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안건번호 19-0694

회신일자 2019-12-24

1. 질의요지

  이미 준공된 산업단지(각주: 단일기업이 입주한 산업단지로서 기업소유의 토지를 개발하는 경우가 아닌 것을 전제함.) 안에 있는 부지에 해당 산업단지개발사업의 시행자(이하 “사업시행자”라 함)인 동시에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함)에 따른 민간공원추진자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자를 말함(공원녹지법 제16조제3항 참조).)인 자가 같은 법 제21조에 따라 도시공원을 설치하고 공원면적의 70퍼센트 이상을 공원관리청에 기부채납한 경우,

 가. 같은 법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하고 남은 부지에 대하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제13조의4제1항 각 호 외의 부분에 따라 산업단지개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 변경함으로써 지가상승이 발생하면 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수 있는지?

 나. 개발계획의 승인권자는 사업시행자인 민간공원추진자로 하여금 기부채납한 도시공원 안에 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로서 지하주차장(각주: 독립된 시설로서의 주차장을 말하며, 이하 같음.)만을 별도로 설치하게 할 수 있는지?

2. 질의배경

  대구광역시와 민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 그 회신내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

 가. 질의 가에 대하여

  이 사안의 경우 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수 없습니다.

 나. 질의 나에 대하여

  이 사안의 경우 개발계획의 승인권자는 사업시행자인 민간공원추진자로 하여금 기부채납한 도시공원 안에 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로서 지하주차장만을 별도로 설치하게 할 수 없습니다.

4. 이유

 가. 질의 가에 대하여

  산업입지법은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있고, 공원녹지법은 도시에서의 공원녹지의 확충ㆍ관리ㆍ이용 및 도시녹화 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성하여 건전하고 문화적인 도시생활을 확보하고 공공의 복리를 증진시키는 것을 목적(제1조)으로 하고 있는바, 산업입지법과 공원녹지법은 입법목적을 달리하며 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 볼만한 규정도 없으므로 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우 양 법이 모두 적용된다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결례 참조)

  그런데 공원녹지법 제21조의2제1항 각 호 외의 부분에서는 민간공원추진자가 공원면적의 70퍼센트 이상에 해당하는 도시공원을 기부채납하는 경우로서 일정 기준을 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 “비공원시설”이라 함)을 설치할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 민간공원추진자에게 공원조성면적 일부에 민간 상업시설 등 비공원시설을 설치할 수 있도록 허용함으로써 장기 미집행된 도시공원 조성문제를 해소하기 위한 규정(각주: 2009. 12. 29. 법률 제9860호로 개정될 당시 국회 심사보고서(p.19 ∼ p.23) 참조)입니다.

  그리고 산업입지법 제13조의4제4항 본문에서는 개발계획을 변경하거나 실시계획을 수립하여 지가상승 차액이 발생하는 경우에 승인권자가 사업시행자로 하여금 산업단지에 필요한 공공시설을 설치하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 민간 사업시행자가 산업단지 개발 과정에서 얻게 된 개발이익의 일부를 공공의 이익으로 환원시키기 위한 규정(각주: 법제처 2018. 7. 16. 회신 18-0217 해석례 참조(해석 대상 규정인 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조의2제3항은 산업입지법이 2018. 6. 12. 법률 제15679호로 일부개정 되면서 법률로 상향하여 제13조의4제4항으로 규정됨))으로 다른 법률에 따라 기부채납한 공공시설이 있는 경우 해당 공공시설을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 하는 공공시설로 보도록 하는 등의 규정은 두고 있지 않습니다.

  이와 같이 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 도시공원을 기부채납하는 것은 남은 부지를 개발할 수 있기 위한 선행 조건이고, 산업입지법 제13조의4제4항에 따라 개발계획 승인권자가 사업시행자에게 공공시설을 설치하게 하는 것은 사업시행자가 산업단지 개발 과정에서 얻게 된 개발이익의 일부를 공공의 이익으로 환원시키기 위한 사후 조치로 이 사안의 경우 도시공원을 기부채납하고 남은 부지에 대해 개발계획을 변경함으로써 지가상승이 발생하고 그 일부를 공공시설로 설치하게 하는 것이므로, 개발계획의 변경 전에 이미 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수는 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

  산업입지법상 개발계획의 변경이나 실시계획의 수립으로 지가상승이 발생한 경우 지가상승차액의 일정 범위 내에서 사업시행자로 하여금 설치하게 할 수 있는 공공시설의 범위에 사업시행자가 기부채납한 시설 등을 추가할 정책적 필요가 있다면, 그 범위를 조정하여 분명하게 규정할 필요가 있습니다.

 나. 질의 나에 대하여

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 산업입지법 제13조의4제4항 본문에서는 산업단지개발계획 승인권자가 개발계획의 변경으로 인하여 발생하는 지가상승차액의 100분의 50 범위에서 사업시행자로 하여금 같은 법 “제33조에 따른 도로, 공원, 녹지 등 산업단지에 필요한 공공시설”을 설치하게 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 해당 규정에 따라 개발계획 승인권자가 사업시행자에게 설치하도록 할 수 있는 공공시설의 범위는 산업입지법 제33조에 따른 공공시설로 제한하여 해석해야 합니다.

  그런데 산업입지법 제33조제1항에서는 “도로, 공원, 녹지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설”이라고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제31조제1항에서는 공공시설의 범위를 산업단지의 진입도로 및 간선도로(제1호), 산업단지안에 보존할 녹지 및 공원(제2호), 용수공급시설ㆍ하수도시설ㆍ전기시설ㆍ통신시설ㆍ공공폐수처리시설 및 폐기물처리시설(제3호), 산업입지법 제26조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 공공시설(각주: 산업입지법 제26조의 위임에 따라 공공시설의 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 제24조의4제1항 각 호에서도 도로, 공원, 광장, 하천, 녹지, 수도, 하수도, 유수지시설 및 방조설비만을 규정하여 주차장은 해당하지 않음.)(제4호) 등을 각각 열거하여 규정하고 있는데, 독립된 시설로서의 주차장 시설은 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 것이 문언 상 명백하므로 개발계획의 승인권자는 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 지하주차장만을 별도로 설치하게 할 수는 없습니다.

<관계 법령>

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」
제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례) ① 민간공원추진자가 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말한다)하는 경우로서 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 "비공원시설"이라 한다)을 설치할 수 있다.
   1. ∼ 4. (생  략)
  ② ∼ ⑬ (생  략)

「산업입지 및 개발에 관한 법률」
제13조의4(준공된 산업단지의 개발행위에 관한 특례) ① 준공된 산업단지에서 개발행위는 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산업단지개발계획을 변경하지 아니하고 실시계획을 수립하여 산업단지지정권자의 승인을 받아 할 수 있다.
   1. 산업단지 지정면적의 변경(실체 측량결과에 의한 정정은 제외한다)
   2. 주요 유치업종 변경(토지이용계획이 변경되거나 기반시설의 용량이나 면적이 증가되는 경우에 한한다)
   3. 토지이용계획상 각 시설별 면적의  100분의 10 이상의 변경(누적 변경의 합이 100분의 10 이상인 경우를 포함한다)으로서 변경되는 면적이 다음 각 목에  해당하는 면적 이상인 경우
    가. 국가산업단지 및 일반산업단지: 3만제곱미터
    나. 도시첨단산업단지 및 농공단지: 1만제곱미터
   4. 토지이용계획상 변경되는 면적이 산업단지의 면적 또는 각 시설별 면적의 100분의 50 이상인 경우
   5. 너비 15미터 이상인 도로의 신설 또는 폐지
   6. 국토교통부장관이 정하는 시설의 규모나 용량의 100분의 50이상의 변경(누적 변경의 합이 100분의 50 이상이 되는 경우를 포함한다)
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 제16조제1항제2호의2 및 제3호부터 제6호까지의 사업시행자가 제1항에 따라 개발계획을 변경하거나 실시계획을 수립하는 경우 각 계획의 승인권자는 개발계획의 변경 또는 실시계획의 수립으로 인하여 발생하는 지가상승 차액의 100분의 50 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업시행자로 하여금 제33조에 따른 도로, 공원, 녹지 등 산업단지에 필요한 공공시설을 설치하게 할 수 있다. 다만, 단일기업이 입주한 산업단지로서 기업소유의 토지를 개발하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ⑤ (생  략)

제33조(시설 부담) ① 실시계획승인권자는 사업시행자에게 도로, 공원, 녹지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설을 설치하게 하거나 녹지를 보존하게 할 수 있다.
  ② ～ ⑤ (생  략)

「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 
제31조(시설 부담) ①법 제33조제1항에서 "대통령령으로 정하는 공공시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
   1. 산업단지의 진입도로 및 간선도로
   2. 산업단지안에 보존할 녹지 및 공원(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호의 규정에 의한 도시ㆍ군계획시설로 결정된 것을 말한다)
   3. 용수공급시설ㆍ하수도시설ㆍ전기시설ㆍ통신시설ㆍ공공폐수처리시설 및 폐기물처리시설
   4. 법 제26조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 공공시설
   5. 산업단지의 환경 개선 및 산업단지 입주기업 근로자의 생활 편의 향상을 위하여 산업단지 인근에 설치하는 녹지, 공원 및 공공ㆍ문화체육시설
  ② ～ ⑧ (생  략)

관계법령
 -  산업입지 및 개발에 관한 법률 제13조의 4