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안건번호 20-0692

회신일자 2021-02-01

1. 질의요지

  하천ㆍ호수 등의 수상(水上) 또는 수면(水面)에 공작물을 설치하는 행위가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제1호에 따른 개발행위인 “공작물의 설치”에 해당하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 국토계획법 제56조제1항제1호에 따른 개발행위에 해당합니다.

4. 이유

  국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하고 있는 국토계획법 제56조제1항에서는 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하기 위해 공작물 설치(제1호) 등 일정한 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 시장 또는 군수(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 말하며, 이하 같음.)의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받도록 규정하고 있고, 개발행위허가를 받아야 하는 구체적인 행위를 정하고 있는 같은 법 시행령 제51조제1항제2호에서는 인공을 가하여 제작한 시설물(각주: 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외함.)의 설치를 “공작물의 설치”라고 규정하고 있을 뿐, 공작물이 어디에 설치되는지 또는 정착되는 상태로 설치되는지에 따라 개발행위허가 대상 여부를 달리 정하고 있지 않습니다.(각주: 대법원 1991. 6. 11. 선고 91도945 판결례 참조)

  또한 국토계획법 제61조제1항에서는 시장 또는 군수가 개발행위허가를 할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가(제1호) 및 「하천법」에 따른 하천 점용 허가(제18호) 등을 받은 것으로 의제하고 있고, 같은 법 제64조에서는 시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상 또는 수상 등에는 도시․군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가해서는 안 된다고 하면서(제1항) 일정 기간 동안 도시ㆍ군계획시설 설치 사업이 시행되지 않는 등 예외적인 경우에 한해 제한된 개발행위를 허가할 수 있도록 규정(제2항)하고 있는바, 이는 공유수면이나 하천 등 수상에서 이루어지는 공작물의 설치도 국토계획법에 따른 규율 대상인 개발행위에 해당함을 전제로 한 규정입니다.

  그렇다면 하천․호수 등의 수상 또는 수면에서 인공을 가하여 제작한 시설물인 공작물을 설치하는 것은 국토계획법 제56조제1항제1호에 따라 개발행위허가 대상이 되는 “공작물의 설치”에 해당한다고 보아야 합니다.(각주: 법제처 2019. 7. 25. 회신 19-0230 해석례 참조)

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
   1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
   2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
   3. 토석의 채취
   4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
   5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② ～ ④ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
   1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축
   2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치
   3. ～ 6. (생  략)
  ② (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제2호

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안건번호 20-0493

회신일자 2020-12-25

1. 질의요지

  「도로법」 제69조제4항에서는 도로관리청(각주: 「도로법」 제2조제5호에 따른 “도로관리청”을 말하며, 이하 같음.)은 점용료를 내야 하는 자가 그 납부기한까지 점용료를 내지 않으면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다고 규정하고 있는바, 도로관리청이 지방자치단체의 장인 경우 점용료 징수권 소멸시효 중단사유는 「지방재정법」 제83조제1항에 따라야 하는지, 아니면 「지방세기본법」 제40조제1항에 따라야 하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  도로관리청이 지방자치단체의 장인 경우 점용료 징수권 소멸시효 중단사유는 「지방재정법」 제83조제1항에 따라야 합니다.

4. 이유

  「도로법」 제69조에서는 점용료의 강제징수에 관하여 규정하면서 점용료를 내야 하는 자가 그 납부기한까지 점용료를 내지 않으면 도로관리청은 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다(제4항)고 규정하고 있으나, 도로관리청의 점용료 징수권의 소멸시효나 소멸시효 중단사유에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  그리고 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」에서는 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리의 소멸시효 기간을 5년으로 규정(제82조제1항)하면서, 소멸시효의 중단과 정지는 「민법」 중 소멸시효의 중단과 정지에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있는데(제83조제1항), 「도로법」에 따른 도로관리청인 지방자치단체의 장의 점용료 징수권은 점용료라는 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리이므로 그 권리의 소멸시효 기간과 소멸시효 중단은 「지방재정법」 제82조제1항 및 제83조제1항에 따라야 합니다.

  즉 「도로법」 제69조에 따른 도로관리청인 지방자치단체의 장의 점용료 징수권 소멸시효는 「지방재정법」 제82조제1항에 따라 5년간 행사하지 않으면 완성되고, 소멸시효의 중단사유는 같은 법 제83조제1항에 따라 「민법」 제168조(소멸시효의 중단사유)를 준용해야 합니다.

  한편 「도로법」 제69조제4항에 따라 지방자치단체의 장인 도로관리청은 점용료를 내야 하는 자가 그 납부기한까지 점용료를 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있으므로, 소멸시효 중단사유 또한 지방세징수권의 소멸시효 중단사유를 정한 「지방세기본법」 제40조제1항에 따라야 한다는 의견이 있습니다.

  그러나 「도로법」 제69조제4항에서 “지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다”고 규정한 것은 지방세 징수와 관련된 「지방세징수법」이나 「지방세기본법」의 모든 규정을 준용한다는 의미로 볼 수 없고, 「지방세징수법」 제3장(체납처분)에서 압류ㆍ매각ㆍ청산 등 지방세 체납처분에 관한 일련의 절차 등을 정한 규정을 점용료 징수에 다소 수정하여 적용(각주: 법제처 2011. 1. 13. 회신 10-0446 해석례 및 법제처 2013. 11. 13. 회신 13-0439 해석례 참조)하도록 한 것이므로 지방세 체납처분에 관한 규정이 아닌 「지방세기본법」 제40조제1항은 준용할 근거가 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

< 관계 법령>

도로법
제69조(점용료의 강제징수) ① 도로관리청은 점용료를 내야 할 자가 점용료를 내지 아니하면 납부기간을 정하여 독촉하여야 한다.
  ② 제1항에 따라 점용료의 납부가 연체되는 경우에 도로관리청은 가산금을 징수할 수 있다.
  ③ 제2항에 따른 가산금에 관하여는 「국세징수법」 제21조를 준용한다. 이 경우 "국세"는 "점용료"로 본다.
  ④ 도로관리청은 점용료를 내야 하는 자가 그 납부기한까지 점용료를 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.

지방재정법
제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
  ② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.

제83조(소멸시효의 중단과 정지) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「민법」 중 소멸시효의 중단과 정지에 관한 규정을 준용한다.
  ② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.

지방세기본법
제39조(지방세징수권의 소멸시효) ① 지방자치단체의 징수금의 징수를 목적으로 하는 지방자치단체의 권리(이하 "지방세징수권"이라 한다)는 그 권리를 행사할 수 있는 때부터 다음 각 호의 구분에 따른 기간 동안 행사하지 아니하면 시효(時效)로 인하여 소멸한다. 이 경우 그 권리를 행사할 수 있는 때는 대통령령으로 정한다.
   1. 5천만원 이상의 지방세: 10년
   2. 제1호 외의 지방세: 5년
  ② 지방세징수권의 시효에 관하여는 이 법 또는 지방세관계법에 규정되어 있는 것을 제외하고는 「민법」을 따른다.

제40조(시효의 중단과 정지) ① 지방세징수권의 시효는 다음 각 호의 사유로 중단된다.
   1. 납세고지
   2. 독촉 또는 납부최고
   3. 교부청구
   4. 압류
  ② ∼ ④ (생  략)

관계법령
  - 도로법 제69조 4항

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안건번호 20-0498

회신일자 2020-11-26

1. 질의요지

  「공사중단 장기방치 건축물의 정비 등에 관한 특별조치법」(이하 “방치건축물정비법”이라 함)에 따라 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사를 말하며, 방치건축물정비법 제12조의2에 따른 위탁사업 방식으로 정비사업을 추진하는 경우의 시ㆍ도지사를 포함함.)가 공사중단 건축물을 취득하여 종전 건축물을 철거하고 공공택지(각주: 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지를 말함.)인 해당 부지에 분양 목적의 공동주택을 건설하는 경우, 「주택법」 제57조제3항제1호에 따른 “해당 택지의 공급가격”은 공사중단 건축물 부지를 취득할 당시 실제 취득가격인지 아니면 해당 부지를 주택용지로 사용할 당시(각주: 주택건설 사업계획승인을 신청한 후 입주자모집승인 신청일 이전을 말함(「공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙」 제10조제1항 참조).)의 감정평가액(각주: 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따라 감정평가한 가액을 말하며, 이하 같음.)인지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 「주택법」 제57조제3항제1호에 따른 “해당 택지의 공급가격”은 공사중단 건축물 부지를 취득할 당시의 실제 취득가격입니다.

4. 이유

  「주택법」 제57조제1항에서는 사업주체가 공공택지(제1호) 또는 공공택지 외의 택지에서 주택가격 상승 우려가 있어 같은 법 제58조에 따라 국토교통부장관이 지정하는 지역(제2호)에서 공급하는 주택의 경우 일정 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급해야 한다고 규정하여 분양가상한제 적용주택을 “공공택지”와 “공공택지 외의 택지”에서 공급하는 경우로 구분하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항의 분양가격은 택지비와 건축비로 구성(각주: 토지임대부 분양주택의 경우에는 건축비만 해당함.)된다고 하면서 택지비 산정에 대해서는 공공택지의 경우 “해당 택지의 공급가격”에 국토교통부령으로 정하는 택지와 관련된 비용을 가산하도록 하고(제1호), 공공택지 외의 택지의 경우 감정평가액에 국토교통부령으로 정하는 택지와 관련된 비용을 가산하도록 규정(제2호)하고 있습니다.

  이와 같이 분양가상한제를 적용하도록 한 것은 주택가격 상승으로 중산층ㆍ서민층의 주거불안정이 심화됨에 따라 공공택지 등에서 공급되는 공동주택에 대해 분양가격을 규제함으로써 상대적으로 저렴한 가격으로 주택을 공급(각주: 구 「주택법」(2005. 1. 8. 법률 제7334호로 일부개정되어 2005. 3. 9. 시행된 것) 및 2007. 4. 2. 의안번호 제176329호로 발의된 주택법일부개정안 관련 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조)하려는 취지로, 공공택지 외의 택지에서의 택지비는 감정평가액을 기준으로 산정하도록 한 반면, 공공택지에서의 택지비는 이와 달리 택지의 공급가격을 기준으로 산정하도록 한 것은 공공택지를 공공택지 외의 택지와 구분할 필요가 있다는 입법정책적 판단에 따른 것인 만큼, 구체적인 택지비 산정기준은 그 입법취지와 규정체계에 부합하도록 해석해야 합니다.

  그리고 「주택법」 제57조제1항에서는 같은 항 각 호에 따른 지역에서 사업주체가 건설하여 공급하는 공동주택을 분양가상한제 적용주택이라고 규정하고 있으므로, 분양가상한제 적용주택에 적용되는 분양가 산정에 대해 규정한 같은 조 제3항제1호의 “택지의 공급가격”에서 “공급”의 의미도 사업주체가 공동주택의 건설을 위한 토지를 공급받는 관점에서 보아야 할 것입니다.

  그런데 방치건축물정비법 제6조제1항에서는 시․도지사는 정비사업의 기본방향, 정비사업의 기간 및 공사중단 건축물을 철거하고 남은 토지의 활용 계획 등을 포함하는 공사중단 건축물 정비계획을 수립하도록 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서는 정비계획으로 정하는 바에 따라 공사중단 건축물등(각주: 공사중단 건축물의 대지 등 방치건축물정비법 제2조제1호의2에 따른 “공사중단 건축물등”을 말함.)을 매수하거나 취득할 수 있다고 규정하여, 이 사안과 같이 공사중단 건축물을 취득하여 종전 건축물을 철거하고 해당 부지에 분양목적의 공동주택을 건설하는 경우 해당 토지를 취득하는 시점에 이미 정비계획에 따라 그 토지의 사용 목적이 “택지”로 특정될 수 있으므로, “택지의 공급가격”은 공사중단 건축물 부지를 취득한 가격으로 보는 것이 타당합니다.

  또한 「주택법」 제57조제3항제1호에서는 공공택지에서 주택을 공급하는 경우 “택지의 공급가격”에 국토교통부령으로 정하는 “택지와 관련한 비용”을 가산하여 택지비를 산정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙」 제8조제1항에서는 구체적으로 관련 공사비(제1호), 택지대금에 대한 기간이자(제3호), 택지와 관련된 경비로서 증명서류에 의해 확인되는 경비(제5호) 등 실제 소요된 비용을 공급가격에 가산하는 비용으로 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도, “택지의 공급가격”은 토지를 취득한 가격으로 보아 토지를 취득한 이후의 관련 공사비용 등을 가산하여 최종 택지비를 산정하도록 한 것으로 보아야 할 것입니다.

  아울러 「주택법」 제57조제3항제2호에서 공공택지 외의 택지에서의 경우 감정평가액을 기준으로 택지비를 산정하도록 한 것은 일반적으로 공공택지 외의 택지에서는 실제 토지 매입가격으로 할 경우 장기보유에 따른 금융비용 및 시장가격 불분명 등으로 인해 현실적으로 가격을 확정하기가 곤란하고 이중계약에 의한 택지비 부풀리기 등의 부작용이 있을 수 있다는 점을 고려한 것으로, 실제 매매가격을 확인할 수 있는 경우 등에는 매입가격을 기준으로 할 수 있도록 예외를 인정하면서도 감정평가액의 120퍼센트의 범위로 한정(각주: 「주택법」 제57조제3항제2호 단서 및 같은 법 시행령 제59조제1항에서는 「주택법」 제57조제3항제2호 각 목에 따라 매입가격으로 보더라도 감정평가한 가액의 120퍼센트에 상당하는 금액 등의 범위로 한정하도록 규정하고 있음.)하고 있는바, 이와 같이 공공택지 외의 택지의 특수성에 따라 달리 정한 택지비 산정기준을 공공택지에서도 당연히 유추 적용해야 한다고 볼 수 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

<관계 법령>

주택법
제57조(주택의 분양가격 제한 등) ① 사업주체가 제54조에 따라 일반인에게 공급하는 공동주택 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에서 공급하는 주택의 경우에는 이 조에서 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급(이에 따라 공급되는 주택을 "분양가상한제 적용주택"이라 한다. 이하 같다)하여야 한다.
   1. 공공택지
   2. 공공택지 외의 택지에서 주택가격 상승 우려가 있어 제58조에 따라 국토교통부장관이 「주거기본법」 제8조에 따른 주거정책심의위원회(이하 "주거정책심의위원회"라 한다) 심의를 거쳐 지정하는 지역
  ② (생  략)
  ③ 제1항의 분양가격은 택지비와 건축비로 구성(토지임대부 분양주택의 경우에는 건축비만 해당한다)되며, 구체적인 명세, 산정방식, 감정평가기관 선정방법 등은 국토교통부령으로 정한다. 이 경우 택지비는 다음 각 호에 따라 산정한 금액으로 한다.
   1. 공공택지에서 주택을 공급하는 경우에는 해당 택지의 공급가격에 국토교통부령으로 정하는 택지와 관련된 비용을 가산한 금액
   2. 공공택지 외의 택지에서 분양가상한제 적용주택을 공급하는 경우에는 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따라 감정평가한 가액에 국토교통부령으로 정하는 택지와 관련된 비용을 가산한 금액. (단서 및 각 목 생략)
  ④ ～ ⑦ (생  략)

공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙
제8조(공공택지의 택지 공급가격에 가산하는 비용) ① 법 제57조제3항제1호에 따라 공공택지의 공급가격에 가산되는 택지와 관련된 비용은 다음 각 호의 비용으로 하고, 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제2조제3호에 따른 학교용지부담금은 제외한다.
   1. 다음 각 목의 공사비
    가. 말뚝박기 공사비: 건축물의 기초공사인 말뚝박기 공사에 드는 비용
    나. 암석지반 공사비: 사업지구 택지에 암석지반이 있어 기본형건축비에 반영되어 있는 기초공사비로는 지하터파기가 곤란한 경우에 암석지반의 굴착을 위하여 추가로 소요되는 비용
    다. 흙막이 및 차수벽(遮水壁) 공사비: 건축물의 기초공사로 시공하는 흙막이 공사비용과 지하수, 하천 등으로 해당 택지의 토질조건이 특별하여 흙막이 공사 외에 이를 보강하기 위하여 추가로 차수벽을 설치하는데 소요되는 비용
    라. (생  략)
   2. 방음시설 설치비 : 주택의 입지, 주변 환경 등 제반여건을 고려하여 소음도를 저감하기 위하여 소요되는 비용. 다만, 택지조성원가에 포함되어 있지 아니한 경우로 한정한다.
   3. 택지를 공급받기 위하여 선수금, 중도금 등 택지비의 일부 또는 전부를 납부한 경우에는 그 납부일부터 별표 1의2에 따라 산정한 택지대금에 대한 기간이자. (단서 생략)
   4. 택지의 공급에 따른 제세공과금, 등기수수료 등 필요적 경비 및 택지의 명의변경(검인계약서 등 공공기관이 인정하는 서류를 제출한 경우에 한한다)에 따른 추가비용
   5. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 법 제59조에 따른 분양가심사위원회(이하 "분양가심사위원회"라 한다)의 심의를 거쳐 필요하다고 인정하는 택지와 관련된 경비로서 증명서류에 의하여 확인되는 경비
  ②ㆍ③ (생  략)

제10조(공공택지 외의 택지의 감정평가 절차) ① 사업주체는 공공택지 외의 택지에서 주택건설 사업계획승인을 신청한 후 입주자모집승인 신청일 이전에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 택지가격의 감정평가를 신청하여야 한다. 이 경우 감정평가에 필요한 자료를 제출하여야 한다.
  ② ～ ⑥ (생  략)

관계법령
  - 주택법 제57조제3항

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안건번호 20-0291

회신일자 2020-11-05

1. 질의요지

  구 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 제정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 “구 측량지적법 시행령”이라 함)이 시행되기 전에 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함) 제16조제1항 및 제19조제2항에 따라 체육시설 설치 공사의 준공 및 체육시설업의 조건부등록(각주: 체육시설법 시행규칙 별표 4의 체육시설업의 시설기준 중 해당 체육시설업의 필수시설에 해당하는 편의시설ㆍ안전시설 및 관리시설을 갖추었을 때 일정 기간에 나머지 시설을 갖출 것을 조건으로 하는 체육시설업등록을 말함.)을 한 골프장(각주: 공공체육시설이 아닌 민간 골프장을 전제함.)으로서 구 측량지적법 시행령이 시행된 이후에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 국토계획법”이라 함) 제98조제1항에 따른 도시계획시설사업(각주: 현행 국토계획법에 따른 “도시계획시설사업”과 같음.)의 준공검사와 체육시설법 제19조제1항 및 같은 법 시행령 제21조제2항에 따른 변경등록(각주: 체육시설법 제19조제2항에 따라 등록된 시설에 대해 조건 기간 내에 나머지 시설을 갖춘 경우에 하는 변경등록을 말함.)을 마친 경우, 지적확정측량(각주: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조제1항에 따라 도시개발사업 등이 끝나고 토지의 표시를 새로 정하기 위해 실시하는 지적측량을 말함(구 측량지적법 제86조제1항과 동일함).)을 실시해야 하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 지적확정측량을 실시하지 않아도 됩니다.

4. 이유

  구 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 제정되어 2009. 12. 10. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 측량지적법”이라 함) 제86조에서는 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 그 사업의 완료 사실을 지적소관청에 신고해야 하고(제1항), 그 사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청해야 하며(제2항), 토지의 이동은 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때”에 이루어진 것으로 본다(제3항)고 규정하고 있는바, 사업의 시행자가 토지의 이동을 신청해야 하는 시기는 같은 조 제1항에 따른 개발사업의 공사가 준공된 때를 의미합니다.

  그리고 “토지의 이동”이란 지적공부에 등록된 토지의 소재·지번·지목·면적·경계 또는 좌표 등 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말하며,(각주: 구 측량지적법 제2조제20호 및 제28호 참조) 이때 토지의 표시를 새로 정하기 위해 지적확정측량을 실시(각주: 구 측량지적법 제45조제3호 및  「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」  제2조제4호의2 참조)하는 것이므로 구 측량지적법 제86조제1항에 따른 개발사업의 공사가 준공되면 지적확정측량 결과에 따라 사업 시행자가 토지의 이동을 신청하게 됩니다.

  그런데 구 측량지적법 시행령 제83조제1항제6호에서는 체육시설법에 따른 체육시설 설치를 위한 토지개발사업을 규정하고 있으나, 구 측량지적법 시행령의 연혁법령인 구 「지적법 시행령」(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 타법폐지되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제32조제1항에서는 체육시설법에 따른 체육시설 설치를 위한 토지개발사업을 규정하고 있지 않았는바, 구 측량지적법 시행령이 시행되기 전에는 체육시설법에 따른 체육시설 설치 사업과 관련하여 사업의 완료 사실을 지적소관청에 신고할 의무가 없었고 이에 따른 지적확정측량 실시 대상에도 해당하지 않았습니다.

  따라서 이 사안과 같이 구 측량지적법 시행령이 시행되기 전에 이미 체육시설법 제16조제1항에 따른 체육시설 설치 공사의 준공을 완료한 경우 해당 사업 시행자는 구 측량지적법 제86조제1항에 따른 사업의 완료 사실을 지적소관청에 신고할 의무가 없고 이와 관련하여 지적확정측량을 실시하지 않아도 됩니다.

  아울러 이 사안의 경우 체육시설법 제19조제2항에 따라 골프장업의 필수시설을 갖춘 상태에서 일정 기간 안에 나머지 시설을 갖출 것을 조건으로 하는 골프장업 등록까지 마쳐서 구 측량지적법 시행령이 시행되기 전에 이미 영업을 시작할 수 있었고, 조건부등록 기간 안에 나머지 시설을 모두 갖춘 이후에 구 국토계획법 제98조제1항에 따라 도시계획시설사업의 실시계획대로 완료되었음을 인정받는 준공검사를 받은 것인바, 이때 도시계획시설사업의 준공은 토지의 이동과 직접적인 관련이 없을 뿐 아니라 구 측량지적법 제86조제1항 및 같은 법 시행령 제83조제1항 각 호에서는 도시계획시설사업을 지적소관청 신고 대상 사업으로 규정하고 있지 않았다는 점(각주: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제83조제1항제14호의 위임에 따라 「지적확정측량 대상 요건 및 토지개발사업고시」(국토교통부고시 제2014-468호)가 2014. 7. 31. 제정되면서 도시ㆍ군계획사업이 지적확정측량 대상으로 규정되었음.)도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

<관계 법령>

구 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」(법률 제9774호로 제정되어 2009. 12. 10. 시행된 것)
제86조(도시개발사업 등 시행지역의 토지이동 신청에 관한 특례) ① 「도시개발법」에 따른 도시개발사업, 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 착수·변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청하여야 한다.
  ③ 제2항에 따른 토지의 이동은 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때에 이루어진 것으로 본다.
  ④ 제1항에 따라 사업의 착수 또는 변경의 신고가 된 토지의 소유자가 해당 토지의 이동을 원하는 경우에는 해당 사업의 시행자에게 그 토지의 이동을 신청하도록 요청하여야 하며, 요청을 받은 시행자는 해당 사업에 지장이 없다고 판단되면 지적소관청에 그 이동을 신청하여야 한다.

구 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 제정되어 같은 날 시행된 것을 말함)
제83조(토지개발사업 등의 범위 및 신고) ① 법 제86조제1항에서 "대통령령으로 정하는 토지개발사업"이란 다음 각 호의 사업을 말한다.
   1. ∼ 5. (생  략)
   6. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설 설치를 위한 토지개발사업
   7. ∼ 11. (생  략)
   12. 그 밖에 제1호부터 제11호까지의 사업과 유사한 경우로서 국토해양부장관이 인정하는 토지개발사업
  ② ～ ④ (생  략)

관계법령
  - 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제86조

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안건번호 20-0346

회신일자 2020-10-14

1. 질의요지

  갑과 을이 각각 소유하는 토지에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에 따라 갑과 을의 공동명의로 하나의 개발행위허가를 받았으나 을이 공동명의를 단독명의로 변경하고 갑 소유의 토지를 제외하는 내용으로 개발행위허가를 받은 사항을 변경하기 위해 같은 조 제2항 본문에 따른 허가를 받으려는 경우, 을은 갑의 동의를 받아야 하는지?

2. 질의배경

  국토교통부에서는 위 질의요지에 대한 민원이 지속적으로 제기되자 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 을은 갑의 동의를 받아야 합니다.

4. 이유

  국토계획법 제56조제1항에서는 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등 각 호의 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수로부터 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있는바, 개발행위허가의 변경은 개발행위허가를 받은 자가 허가 받은 사항을 변경하려는 것이므로 변경허가를 받으려는 주체는 허가를 받은 주체와 동일할 것이 전제됩니다.

  그리고 국토계획법 제56조제1항에 따라 공동명의로 받은 하나의 개발행위허가는 개발행위라는 단일한 목적을 달성하기 위한 것으로서 그 허가를 받은 지위의 분할은 불가능(각주: 대법원 2015. 9. 10. 선고 2012다23863 판결례 참조)하고, 해당 개발행위허가의 효과가 공동명의를 구성하는 개인이나 토지별로 분리되어 각각 독립적으로 존재하는 것이라고 볼 수는 없습니다.

  또한 개발행위허가를 받은 사항을 변경하면 행정청 및 기존 개발행위허가를 받은 자 사이에 형성된 권리ㆍ의무 관계에 영향을 미치게 되는데, 만약 공동명의로 받은 개발행위허가의 변경이 기존 개발행위허가를 받은 자 전원의 동의 없이 일부의 신청만으로 가능하다고 본다면 개발행위허가의 변경에 동의하지 않은 자는 자신의 의사와 무관하게 개발행위허가를 받은 지위를 상실하는 등의 불합리한 결과가 초래됩니다.

  그렇다면 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가를 공동명의로 받은 경우 그 허가 받은 내용을 변경하기 위해서는 개발행위허가를 받은 자 전원의 동의가 있어야 한다고 보아야 하는바, 이 사안과 같이 개발행위허가를 받은 사항 중 갑과 을의 공동명의를 단독명의로 변경하고 갑 소유 토지를 제외하는 내용으로 변경하는 경우에도 을은 갑의 동의를 받아야 합니다.

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
   1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
   2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
   3. 토석의 채취
   4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
   5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③·④ (생  략)

제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)

관계법령
  - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조

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안건번호 20-0255

회신일자 2020-09-08

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제5호에 따른 지구단위계획(각주: 해당 지구단위계획에는 공원녹지법 제14조제2항제1호부터 제8호까지의 개발계획으로서 같은 법 시행령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획이 포함되어 있지 않음을 전제함.)이 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제14조제2항제9호의 개발계획에 해당하는지?

2. 질의배경

  경기도 이천시에서는 관내 지구단위계획의 입안과 관련하여 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 지구단위계획은 공원녹지법 제14조제2항제9호의 개발계획에 해당하지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  국토계획법에 따른 지구단위계획은 공원녹지법 제14조제2항제9호의 개발계획에 해당하지 않습니다.

4. 이유

  공원녹지법 제14조제2항에서는 「도시개발법」 제4조에 따른 개발계획(제1호), 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획(제2호) 등 각 호의 개발계획으로서 일정 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 개발계획에 포함되는 도시공원 또는 녹지는 해당 개발사업의 시행자가 자기의 부담으로 조성하도록 규정하고 있는바, 이는 사업별로 도시공원 또는 녹지의 확보기준을 명확하게 하고 해당 개발사업을 시행하는 자의 부담으로 조성하도록 함으로써 도시공원과 녹지를 안정적으로 확충(각주: 2005. 3. 31. 전부개정된 법률 제7476호 공원녹지법 전부개정법률안 개정이유 및 주요내용 참조)하려는 것입니다.

  공원녹지법 제14조제2항 각 호에서 도시공원 또는 녹지를 확보하도록 열거한 개발계획은 도시개발사업(제1호), 주택건설사업․대지조성사업(제2호), 주거환경개선사업․재개발사업․재건축사업(제3호), 산업단지개발사업(제4호), 택지개발사업(제5호) 및 공동집배송센터 조성ㆍ운영 사업(제6호) 등과 같이 특정한 개발사업을 전제로 해당 개발사업을 시행하기 위해 수립하는 계획이고, 같은 항 제8호에서는 “다른 법률에 따라 제1호부터 제7호(각주: 공원녹지법 제14조제2항제7호에서 인용한 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」은 2016. 9. 30. 「중소기업진흥에 관한 법률」 제정으로 폐지되었으나, 공원녹지법이 아직 정비되지 못한 상황임.)까지의 개발계획을 수립하거나 그 승인을 받은 것으로 보는 사업 중 주거ㆍ상업ㆍ공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획”이라고 규정하여 특정 단지 조성사업을 전제하고 있으며, 이러한 개발계획에 포함되는 도시공원 또는 녹지는 해당 개발사업의 시행자가 자기의 부담으로 조성하게 됨을 고려하면, 공원녹지법 제14조제2항에 따른 개발계획은 구체적인 개발사업을 수반하고 그 개발사업의 시행자도 특정되는 계획을 의미한다고 보아야 합니다.

  반면 국토계획법 제2조제5호에 따르면 지구단위계획이란 공간구조와 발전방향에 대한 계획인 도시․군계획을 수립하는 대상지역의 일부에 대해 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적․계획적으로 관리하기 위해 수립하는 도시․군관리계획으로서, 일정한 지역에서 각 필지를 대상으로 구체적인 토지이용계획을 수립하여 건축에 관한 구체적인 지침을 제시(각주: 정태용, 국토계획법(2013, 법령정보관리원 발행) p.339 참조)하는 계획인 것이지 구체적인 개발사업 시행을 전제로 해당 개발사업을 위해 수립하는 개발계획이라고 볼 수는 없습니다.

  따라서 국토계획법에 따른 지구단위계획은 공원녹지법 제14조제2항제9호에 따라 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 포함해서 수립해야 하는 “그 밖의 개발계획으로서 다른 법률에 따라 주거ㆍ상업 또는 공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획”에 해당하지 않습니다.

  아울러 공원녹지법 제14조제2항제9호의 개발계획에 포함되는지 여부와는 별개로 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 및 「지구단위계획수립지침」에 따라 지구단위계획구역 내에서는 적정한 규모의 도시공원 또는 녹지를 확보해야 하고, 지구단위계획구역 내에서 공원녹지법 제14조제2항 각 호의 개발계획에 따른 개발사업이 시행되는 경우에는 지구단위계획구역에 적용되는 도시공원 또는 녹지 확보기준과는 별개로 공원녹지법령에 따른 도시공원 또는 녹지를 별도로 확보하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

<관계 법령>

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률
제14조(도시공원 또는 녹지의 확보) ① (생  략)
  ② 다음 각 호의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함하여야 한다.
   1. 〜 7. (생  략)
   8. 다른 법률에 따라 제1호부터 제7호까지의 개발계획을 수립하거나 그 승인을 받은 것으로 보는 사업 중 주거ㆍ상업ㆍ공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획
   9. 그 밖의 개발계획으로서 다른 법률에 따라 주거ㆍ상업 또는 공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획
  ③ 제2항에 따라 개발계획에 포함되는 도시공원 또는 녹지는 해당 개발사업의 시행자가 자기의 부담으로 조성한다.

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령
제12조(도시공원 또는 녹지의 확보계획을 포함하여야 하는 개발계획) 법 제14조제2항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발”이란 다음 각 호의 구분에 따른 규모 이상의 개발을 말한다.
   1. 〜 9. (생  략)
   10. 법 제14조제2항제9호에 따른 개발계획: 개발사업부지 중 주거용도로 계획된 면적이 1만제곱미터 이상인 사업

관계법령
  - 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제14조

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안건번호 20-0334

회신일자 2020-08-03

1. 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제51조제2항제4호 본문의 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”는 동일한 토지에 대해 절토한 후 성토하는 과정에서 토지의 형질변경 결과가 토지의 형질변경 전에 비해 2미터 이상 변화한 경우를 의미하는지, 아니면 절토ㆍ성토 중 어느 하나라도 2미터 이상인 경우를 의미하는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  국토계획법 시행령 제51조제2항제4호 본문의 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”는 절토ㆍ성토 중 어느 하나가 2미터 이상인 경우를 의미합니다.

4. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에서는 토지의 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정하면서 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 개발행위허가를 받지 않도록 제외하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제51조제2항제4호 본문에서는 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”에 해당하지 않는 형질변경을 개발행위허가 대상에서 제외되는 행위로 규정하고 있으므로, 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경은 개발행위허가 대상에 해당합니다.

  그런데 국토계획법 시행령 제51조제1항제3호에서는 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 토지의 형질변경으로 규정하고 있고, 통상 가운뎃점은 열거할 어구들을 일정한 기준으로 묶어서 나타낼 때 사용(각주: 「한글 맞춤법」(문화체육관광부고시) 별표 문장부호 제5호(1) 참조)하므로 절토와 성토는 정지 또는 포장 등과 같이 각각 토지의 형상을 변경하는 방법의 종류로 보아야 하며, 절토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 성토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위 모두 각각 토지의 형질변경에 해당한다고 보아야 합니다.

  그렇다면 국토계획법 시행령 제51조제2항제4호 본문에서 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정한 것은 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토를 위한 형질변경이라고 하더라도 그 과정에서 절토 또는 성토의 규모가 각각 2미터 이상인 경우에는 해당 토지의 형상 변경에 대해 관할관청에서 검토하고 허가 여부를 결정하도록 하려는 것으로 보아야 합니다.

  만약 이와 달리 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”를 절토와 성토가 순차적으로 이루어진 결과가 토지의 형질변경 전에 비해 2미터 이상 변화한 경우를 의미한다고 본다면, 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에서 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등”을 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위로 규정한 것도 절토 또는 성토의 규모에 상관없이 그 결과를 기준으로 경미한 변경 여부를 판단하게 될 뿐 아니라, 토지의 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하고 난개발을 방지하며 국토를 계획적으로 관리하기 위한 개발행위허가 제도의 취지(각주: 「개발행위허가운영지침」(국토교통부훈령 제1218호) 제1장제2절 1-2-1 참조)에도 부합하지 않습니다.

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
   1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
   2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
   3. ～ 5. (생  략)
  ② ～ ④ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
   1. ㆍ 2. (생  략)
   3. 토지의 형질변경 : 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)
   4. ～ 6. (생  략)
  ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다.
   1. ～ 3. (생  략) 
   4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다.

관계법령
 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [시행 2020. 5. 27.] [대통령령 제30704호, 2020. 5. 26., 타법개정]

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안건번호 20-0282

회신일자 2020-08-03

1. 질의요지

  「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “물류시설법”이라 함) 제59조의2제1항에서는 물류단지 지정 및 개발절차에 관해서는 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 “산단절차간소화법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있는바, 물류단지 지정 및 개발절차는 산단절차간소화법에 따라야 하는지, 아니면 산단절차간소화법을 준용하지 않고 물류시설법에 따를 수 있는지?

2. 질의배경

  국토교통부에서는 지방자치단체로부터 위 질의요지에 대한 문의가 있자 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  물류시설법 제59조의2제1항에 따라 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여는 산단절차간소화법에 따라야 합니다. 

4. 이유

  “준용”이란 어떤 사항을 규율하기 위하여 만들어진 법규를 그것과 유사하나 성질이 다른 사항에 대하여 필요한 약간의 수정을 가하여 적용시키는 것을 말하며(각주: 법제처 2019. 10. 25. 회신 19-0335 해석례 참조) 입법자가 준용규정을 두는 것은 유사한 내용을 반복하여 기술하지 않음으로써 법률규정을 간결하게 하고 표현의 경제성을 꾀하기 위한 것인바,(각주: 헌법재판소 2010. 9. 30. 선고 2009헌바355 결정례 참조) 물류시설법 제4장(물류단지의 개발 및 운영)에서는 물류단지 지정 및 개발절차에 대해 규정하고 있음에도 불구하고 같은 장에 제59조의2를 두어 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여 산단절차간소화법을 준용한다고 규정하여, 산단절차간소화법 준용 여부에 대해 재량의 여지 없이 일의적으로 규정하고 있습니다.

  그리고 물류시설법 제59조의2는 산단절차간소화법이 2008년 6월 5일 법률 제9106호로 제정되면서 타법개정으로 신설된 규정으로, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함)에 따른 산업단지(이하 “산업단지”라 함)와 물류단지의 지정ㆍ개발 절차가 유사하고 산업단지와 마찬가지로 물류단지 개발 절차를 간소화하여 물류시설을 원활히 공급할 필요성 또한 인정됨에 따라 물류단지에 대해서도 산단절차간소화법을 준용하도록 한 것(각주: 2008. 4. 22. 의안번호 제178329호 발의된 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법안」에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조)이므로 물류시설법 제59조의2는 같은 법에 따른 물류단지 지정 및 개발절차에 관한 규정에 대한 특례 또는 예외 규정으로 보는 것이 타당합니다.

  그런데 물류시설법 제59조의2제2항에 따라 준용되는 산단절차간소화법 제28조에서는 산업단지의 지정 및 개발에 있어 특별법인 같은 법 규정에도 불구하고 민간기업등(각주: 국가 또는 지방자치단체 외의 자로서 산업입지법에 따라 산업단지 지정을 신청할 수 있는 자를 말함.)이 산업입지법 제11조에 따라 산업단지의 지정ㆍ개발을 요청하거나 지정권자가 단독으로 산업단지를 지정할 수 있도록 하면서 이 경우에는 산단절차간소화법 제28조제2항부터 제5항까지의 규정에서 정하는 사항을 제외하고는 산업입지법에서 정하는 산업단지 지정ㆍ개발 절차를 따르도록 특례를 규정(각주: 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정된 산단절차간소화법 개정이유 및 주요내용 참조)하고 있으므로, 산단절차간소화법과 물류시설법의 관계에서도 물류시설법에 따라 지정ㆍ개발을 요청하거나 지정권자가 물류단지를 지정하는 경우에는 산단절차간소화법 제28조제2항부터 같은 조 제5항까지의 규정에서 정하는 사항을 제외하고는 물류시설법을 따르는 것으로 보아야 합니다.

  즉 물류단지 지정 및 개발절차는 물류시설법 제59조의2제2항에 따라 산단절차간소화법을 준용해야 하고, 준용되는 산단절차간소화법 제28조제1항에서 정한 경우에 해당한다면 같은 조 제2항부터 제5항까지의 사항을 제외하고 물류시설법에 따르게 되는 것입니다.

※ 법령정비 권고사항

  물류단지 지정 및 개발 절차에 관해 산단절차간소화법을 선택적으로 준용하도록 할 필요성이 있다면 정책적으로 검토한 후 물류시설법 제59조의2를 명확히 정비해야 합니다.

<관계 법령>

물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률
제59조의2(「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」의 준용) ① 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」을 준용한다. 다만, 같은 법 제17조 및 제18조는 준용하지 아니한다.
  ② 제1항에 따라 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」을 준용하는 경우 "산업단지"는 "제2조제6호에 따른 물류단지"로, "국가산업단지"는 "제22조제1항 본문 또는 제22조의2에 따라 국토교통부장관이 지정한 물류단지"로, "산업단지개발지원센터"는 "물류단지개발지원센터"로, "산업단지계획심의위원회"는 "물류단지계획심의위원회"로, "중앙산업단지계획심의위원회"는 "중앙물류단지계획심의위원회"로, "지방산업단지계획심의위원회"는 "지방물류단지계획심의위원회"로, "산업단지계획"은 "물류단지계획"으로, "민간기업등"은 "제22조 또는 제22조의2에 따라 물류단지를 지정하는 자 외의 자"로, "산업입지정책심의위원회"는 "「물류정책기본법」 제19조제1항제2호에 따른 물류시설분과위원회 또는 같은 법 제20조에 따른 지역물류정책위원회"로, "산업단지계획 통합기준"은 "물류단지계획 통합기준"으로 본다.
  ③ (생  략)

산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법
제28조(「산업입지 및 개발에 관한 법률」의 적용 특례) ① 민간기업등이 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제11조에 따라 산업단지의 지정ㆍ개발을 요청하거나 지정권자가 단독으로 산업단지를 지정하는 경우에는 제2항부터 제5항까지의 규정에서 정하는 사항을 제외하고는 같은 법에서 정하는 바에 따른다.
  ② 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 산업단지를 개발하는 경우 같은 법 제6조, 제7조, 제7조의2 및 제8조에 따른 산업단지 지정 또는 같은 법 제17조, 제18조, 제18조의2, 제19조에 따른 실시계획 승인 시 주민 등의 의견청취, 관계 기관 협의 및 고시 등에 관하여는 제9조부터 제13조까지 및 제15조제1항에 따른다.
  ③ 지정권자는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 산업단지를 지정하거나 실시계획을 승인하는 경우 해당 산업단지를 효율적으로 지정ㆍ개발하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 제14조에 따라 심의위원회의 심의를 거칠 수 있다.
  ④ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 산업단지를 지정ㆍ개발하는 경우 산업단지의 지정 또는 실시계획의 승인 기간에 대하여는 제16조에 따르며, 농공단지 또는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제7조 및 제7조의2에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 일반산업단지 등의 지정ㆍ개발과 관련한 지원, 시ㆍ도지사 승인 의제 등에 관하여는 제17조제4항부터 제6항까지의 규정에 따른다.
  ⑤ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 산업단지개발계획이나 실시계획을 수립하는 경우 제21조부터 제27조까지(제21조, 제22조 및 제25조부터 제27조까지는 관계 기관의 장과 협의 또는 제14조제3항에 따른 심의위원회의 심의를 거친 경우로 한정한다)의 규정을 준용한다.
  ⑥ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발계획이나 실시계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제5항까지의 규정을 준용한다.
  ⑦ 제6항에도 불구하고 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 수립된 산업단지개발계획 및 실시계획을 이 법에 따라 변경할 수 있다.
  ⑧ 제7항에 따라 산업단지개발계획 및 실시계획을 변경하는 경우 산업단지개발계획 및 실시계획은 이 법에 따라 수립된 산업단지계획으로 보며, 제8조부터 제13조까지, 제15조제1항ㆍ제2항, 제16조, 제17조, 제20조부터 제27조까지 및 제28조제3항을 준용한다.

관계법령
  - 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 제59조

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=422282

안건번호 20-0204

회신일자 2020-08-03

1. 질의요지

  「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항제1호에서는 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함함)을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 해당 개발사업의 구체적인 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1 제1호나목에서는 「주택법」에 따른 주택건설사업을 규정하고 있는바, 이때 “주택건설사업”은 대지조성공사(각주: 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인 대상 규모에 미치지 못하는 대지조성사업으로서 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제56조(대지의 안전) 및 제57조(간선시설)의 기준에 부합하게 대지를 조성하는 공사를 말하며, 이하 같음.)를 수반하는 주택건설사업으로 한정되는지?

2. 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 대지조성공사를 수반하는 경우로 한정되지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

  개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호나목의 주택건설사업은 대지조성공사를 수반하는 주택건설사업으로 한정됩니다.

4. 이유

  개발이익환수법 제5조제1항에서는 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함하며, 이하 같음) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1에서는 같은 법 제5조제1항 각 호의 개발부담금 부과 대상인 개발사업의 종류별로 구체적인 사업의 근거 법률과 사업의 범위를 구체화하고 있는바, 같은 별표에 따른 개발사업은 법률에서 개발부담금 부과 대상으로 규정한 개발사업의 범위에서 체계적으로 해석해야 합니다.

  그런데 개발이익환수법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 것을 목적(제1조)으로 하며, 같은 법 제5조제1항제1호에 따른 “택지개발사업”은 일단의 토지를 활용하여 택지를 개발하는 사업이고, 같은 호에서 택지개발사업에 포함하도록 한 “주택단지조성사업”도 「주택법」 제2조제12호에서 주택 등을 건설하거나 대지를 조성하는데 사용되는 일단의 토지를 주택단지라고 정의하고 있으므로 개발이익환수법 제5조제1항제1호에 따른 개발부담금 부과 대상 사업은 토지에 대한 개발사업으로 한정하는 것이 타당합니다.

  그렇다면 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호가목의 「주택법」에 따른 대지조성사업 외에 같은 호 나목에서 「주택법」에 따른 주택건설사업을 별도로 규정한 것은, 「주택법」의 적용대상인 일정 면적 이상의 대지조성사업이 주택건설사업과 함께 이루어지는 경우는 물론 대지조성 면적이 그 이하인 경우에도 그 대지조성과 함께 시행되는 주택건설의 규모가 「주택법」에 따른 사업계획승인대상인 경우에는 그 주택건설사업도 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다는 의미로 보아야 하는바, 대지조성공사가 필요 없는 토지에서 주택건설사업만을 하는 경우까지 개발부담금의 부과 대상으로 볼 수는 없습니다.(각주: 대법원 2015. 11. 26. 선고 2014두43349 판결례 및 2009. 12. 24. 선고 2008두3968 판결례 등 참조)

  만약 이와 달리 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호나목의 주택건설사업을 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업까지 포함한다고 본다면 같은 법 제5조제1항제1호에서 개발부담금 부과 대상으로 규정하고 있는 개발사업의 범위를 벗어나게 되는바, 개발부담금의 부과와 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(각주: 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결례 참조)는 해석의 원칙에도 반하게 됩니다.

<관계 법령>

개발이익 환수에 관한 법률
제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다. 
   1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다)
   2. ∼ 8. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

개발이익 환수에 관한 법률 시행령
제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 "인가등"이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제84조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. (후단 및 각 호 생략)
  ② ∼ ④ (생  략)

[별표 1]
부담금 부과 대상 개발사업(제4조 관련)

관계법령
  - 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 별표1의 제1호

www.moleg.go.kr/lawinfo/nwLwAnInfo.mo?mid=a10106020000&cs_seq=423063

안건번호 20-0283

회신일자 2020-07-24

1. 질의요지

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함)에 따른 주거환경개선구역(각주: 도시정비법 제2조제2호가목에 따른 주거환경개선사업을 시행하기 위하여 지정ㆍ고시된 정비구역을 말하며, 이하 같음.)으로 지정ㆍ고시된 이후 주거환경개선구역이 해제되면서 재개발구역(각주: 도시정비법 제2조제2호나목에 따른 재개발사업을 시행하기 위하여 지정ㆍ고시된 정비구역을 말하며, 이하 같음.)으로 지정ㆍ고시된 경우, 같은 법 제20조제1항제3호에 따라 재개발구역이 해제되면 같은 법 제22조제1항 본문을 적용하여 종전의 주거환경개선구역이 지정ㆍ고시된 상태로 환원된 것으로 볼 수 있는지?

2. 질의배경

  서울특별시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 종전의 주거환경개선구역이 지정된 상태로 환원되지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법령해석을 요청함.

3. 회답

  이 사안의 경우 도시정비법 제20조제1항제3호에 따라 재개발구역이 해제되더라도 같은 법 제22조제1항 본문을 적용하여 종전의 주거환경개선구역이 지정ㆍ고시된 상태로 환원된 것으로 볼 수는 없습니다.

  4. 이유

  도시정비법 제22조제1항 본문에서는 같은 법 제20조 및 제21조에 따라 정비구역등(각주: 정비예정구역 또는 정비구역을 말함(도시정비법 제19조제8항 참조).)이 해제된 경우에는 정비계획으로 변경된 용도지역, 정비기반시설 등은 정비구역 지정 이전의 상태로 환원된 것으로 본다고 규정하고 있으나, 정비구역 지정 당시 해제된 종전 정비구역이 있는 경우 해제된 종전 정비구역으로 환원되는지 여부에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  그런데 도시정비법에 따르면 정비구역은 주민공람 및 지방의회의 의견청취, 지방도시계획위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 도시․주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”이라 함)에 적합한 범위에서 정비계획을 결정함으로써 지정되는바(제8조ㆍ제15조 및 제16조 등), 이처럼 대상 지역에서의 정비사업 추진 필요성 및 사업내용의 타당성 등에 대한 의견수렴 등의 절차를 거쳐 정비구역을 지정하도록 한 것을 고려하면 명문으로 규정하지 않은 경우에는 정비구역 지정 절차를 거치지 않았음에도 불구하고 정비구역이 지정․고시된 것으로 볼 수는 없습니다.

  또한 도시정비법 제22조제2항에서는 재개발사업 및 재건축사업을 위한 정비구역등이 해제된 경우 정비구역의 지정권자는 해제된 정비구역을 주거환경개선구역으로 지정할 수 있다고 하면서 이 경우 주거환경개선구역으로 지정된 구역은 기본계획에 반영된 것으로 본다고 규정하여 필요한 경우 해제되는 재개발구역에 대해 주거환경개선구역으로 지정할 수 있는 근거 규정을 별도로 두고 있을 뿐 아니라, 종전의 정비구역의 해제와 새로운 정비구역의 지정이 동시에 이루어지더라도 정비구역 해제와 지정은 각각 별개의 행정처분이므로 새로운 정비구역 지정 이전의 상태는 종전 정비구역이 지정된 상태가 아니라 종전 정비구역이 해제된 상태로 보아야 합니다.

  그렇다면 도시정비법 제22조제1항 본문은 정비구역등이 해제된 구역에서의 토지이용 및 건축제한 등의 공백상태를 방지하기 위해 정비계획으로 변경된 용도지역, 정비기반시설 등은 정비구역 지정 이전의 상태로 환원된 것으로 보도록 하는 규정일 뿐이므로, 이 사안의 경우 해당 규정을 근거로 이미 해제된 종전의 주거환경개선구역이 지정ㆍ고시된 상태로 환원된다고 볼 수는 없습니다.

<관계 법령>

도시 및 주거환경정비법
제20조(정비구역등의 해제) ① 정비구역의 지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정비구역등을 해제하여야 한다.
   1.ㆍ2. (생  략)
   3. 토지등소유자가 시행하는 재개발사업으로서 토지등소유자가 정비구역으로 지정ㆍ고시된 날부터 5년이 되는 날까지 사업시행계획인가를 신청하지 아니하는 경우
  ② ∼ ⑦ (생  략)

제22조(정비구역등 해제의 효력) ① 제20조 및 제21조에 따라 정비구역등이 해제된 경우에는 정비계획으로 변경된 용도지역, 정비기반시설 등은 정비구역 지정 이전의 상태로 환원된 것으로 본다. 다만, 제21조제1항제4호의 경우 정비구역의 지정권자는 정비기반시설의 설치 등 해당 정비사업의 추진 상황에 따라 환원되는 범위를 제한할 수 있다.
  ② 제20조 및 제21조에 따라 정비구역등(재개발사업 및 재건축사업을 시행하려는 경우로 한정한다. 이하 이 항에서 같다)이 해제된 경우 정비구역의 지정권자는 해제된 정비구역등을 제23조제1항제1호의 방법으로 시행하는 주거환경개선구역(주거환경개선사업을 시행하는 정비구역을 말한다. 이하 같다)으로 지정할 수 있다. 이 경우 주거환경개선구역으로 지정된 구역은 제7조에 따른 기본계획에 반영된 것으로 본다.
  ③ 제20조제7항 및 제21조제2항에 따라 정비구역등이 해제ㆍ고시된 경우 추진위원회 구성승인 또는 조합설립인가는 취소된 것으로 보고, 시장ㆍ군수등은 해당 지방자치단체의 공보에 그 내용을 고시하여야 한다.

관계법령
  - 도시 및 주거환경정비법 제22조